Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы.

§ 3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих
Согласно статье 1 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года) местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Таким образом, частью реализации права граждан на местное самоуправление является формирование структуры местного самоуправления, а также института муниципальной службы.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года, признаваемый в качестве основополагающего, не содержит определения муниципальной службы, но раскрывает понятие должностного лица муниципальной службы. Этот пробел восполняет Федеральный закон от 8 января 1998 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 8 января 1998 года), где муниципальная служба понимается как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Таким образом, прослеживается некоторое противоречие в федеральном законодательстве в части определения субъектного состава лиц, осуществляющих муниципальную службу.
Кроме того, ряд недостатков имеет действующий Федеральный закон от 8 января 1998 года. В частности, в нем отсутствует определение правового статуса муниципального служащего, не установлен момент приобретения статуса муниципального служащего, а также принципы и критерии применения мер поощрения, основания и механизм реализации видов юридической ответственности муниципальных служащих.
Учитывая современное состояние законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации, важным является выбор правильного направления в нормативно-правовом регулировании муниципальной службы и статуса муниципального служащего, что, в свою очередь, актуализирует научные разработки в данной сфере.
Правовое регулирование статуса муниципальных служащих, как тема научного исследования, соответствует направлению государственной политики в области местного самоуправления. Так, в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации 15 октября 1999г., в качестве одного из направлений закреплено «проведение фундаментальных научных разработок в области местного самоуправления».
В настоящее время федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации не содержат определения правового статуса муниципального служащего, и это несмотря на то, что соответствующие законодательные акты регламентируют отдельные элементы правового статуса муниципальных служащих - права, обязанности, ограничения прав, принципы ответственности и гарантии деятельности.
Это объясняется тем, что законодательство в Российской Федерации, с одной стороны, не в полной мере учитывает теоретические разработки в этой области, а с другой, - в науке муниципального права еще не сложилось единое мнение о сущности и содержании понятия «правовой статус муниципального служащего».
Анализ законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, правоприменительной практики и юридической литературы позволяют автору сформулировать следующее определение правового статуса муниципальных служащих: это система законодательно установленных обязанностей и прав (правомочий) в сфере реализации целей и задач местного самоуправления.
Составные части правового статуса, называемые в юридической литературе (ограничения прав, ответственность, поощрения), целесообразно включить в юридическую структуру правового статуса муниципального служащего, представляющую собой упорядоченную систему ее элементов.
Несмотря на то, что все элементы юридической структуры правового статуса муниципального служащего находятся в неразрывном единстве, существует определенный порядок их размещения в системе «юридической структуры статуса муниципального служащего». Так, в качестве предстатусных элементов правового статуса муниципального служащего выступают: гражданство, право- и дееспособность; в качестве статусных элементов - обязанности и права как основные элементы статуса муниципального служащего, и ограничения прав, поощрения и ответственность как производные элементы от обязанностей и прав; к послестатусным элементам относятся гарантии деятельности муниципального служащего.
Законодательство субъектов РФ фактически единообразно определяет комплекс обязанностей муниципальных служащих. К ним относятся: обязанность соблюдать и исполнять Конституцию Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований; добросовестно исполнять должностные обязанности; обеспечивать соблюдение и защиту прав и законных интересов граждан; своевременно, в пределах своих должностных полномочий, рассматривать обращения граждан, общественных объединений, учреждений, предприятий, организаций, запросы депутатов, а также органов государственной власти в органы местного самоуправления; исполнять приказы, распоряжения и указания руководителей, изданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных; поддерживать уровень квалификации, необходимый для исполнения должностных обязанностей.
Законами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе закрепляется положение о том, что уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами субъектов местного самоуправления могут быть предусмотрены обязанности, не противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации.
Однако как показывает сравнительно-правовой анализ муниципальных правовых актов, правовое регулирование обязанностей (и не только их) муниципальных служащих в уставах муниципальных образований заключается в отсылке к нормам соответствующего закона субъекта Российской Федерации.
С обязанностями муниципального служащего неразрывно связаны права, регулирование которых осуществляется по аналогии с обязанностями. В результате основными источниками закрепления перечня прав муниципальных служащих являются законы субъектов РФ о муниципальной службе.
Большинство законов субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, предусматривая перечень общих прав муниципальных служащих, базируются на положениях утратившего силу Федерального закона, от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» с указанием тоо, что данный перечень не является исчерпывающим. Это право знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы; право требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для осуществления своих должностных полномочий; право получать в установленном порядке от государственных органов и органов местного самоуправления, а также от организаций независимо от форм собственности, необходимые для исполнения должностных полномочий информацию и материалы; право принимать (участвовать в подготовке) решения в соответствии со своими должностными обязанностями; право вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы; право знакомиться со всеми материалами своего личного дела.
В статусе муниципального служащего выделяются производные от обязанностей и прав элементы правового статуса муниципального служащего - ограничения прав, поощрения и ответственность.

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 2
Глава I. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 6
§ 1. Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы 6
§ 2. Понятие и виды муниципальных должностей 29
§ 3. Понятие, классификация и правовой статус муниципальных служащих 31
Глава П. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ 38
§ 1. Проблемы соотношения государственной и муниципальной службы 38
§ 2. Проблемы и перспективы развития муниципальной службы 51
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 65
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 68



ВВЕДЕНИЕ
Под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ определяет, что правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
В развитие указанных положений принят Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее Федеральный закон - № 25-ФЗ), направленный на совершенствование института муниципальной службы. Федеральным законом № 25-ФЗ устанавливаются основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан Российской Федерации на муниципальную службу ее прохождением и прекращением.
Указанный Федеральный закон № 25-ФЗ вступил в силу 1 июня 2007 года.
Федеральный закон № 25-ФЗ конкретизирует взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Она обеспечивается посредством соотносительности основных условий прохождения службы, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа службы государственной и наоборот. На муниципальной службе, так же как и на государственнй гражданской службе, предполагается разделение должностей на группы: "высшие", "главные", "ведущие", "старшие", "младшие".
Общая численность работников, занятых в органах государственной власти и органах местного самоуправления на конец 2006 г. составила 1577,21 тыс. человек.
В федеральных органах государственной власти занято 828,5 тыс. человек. При этом в федеральных органах исполнительной власти численность работников составляет 649,1 тыс.человек.
В органах государственной власти субъектов Российской Федерации на конец 2006 г. было занято 241,5 тыс. человек.
Согласно представленным в Минрегион России данным, на 1 сентября 2007 года в Российской Федерации к категории муниципальные служащие относятся 320,1 тыс. человек, что на 8 тыс. человек меньше, чем в начале 2006 года. Разница в данных отчасти обусловлена отсутствием четкого разграничения должностей муниципальной службы.
В среднем на 1 муниципальное образование в Российской Федерации приходится 13 муниципальных служащих. При этом в Республике Дагестан при 1 муниципальное образование приходится 4 муниципальных служащих, а в Сахалинской области - 77 служащих.
Принципиальным положением Федерального закона № 25-ФЗ является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для гражданских служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ нового Федерального закона № 25-ФЗ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок применения.
Таким образом, на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе.
Муниципальных служащих с высшим образованием - 67,3%, служащих со средним специальным образованием - 26,4%, и со средним образованием - 6,4 % служащих.
По федеральным округам Российской Федерации процент муниципальных служащих с высшим образованием варьируется незначительно от 62,5% в Северо-западном федеральном округе, до 72,5 % в Южном. Около 59% муниципальных служащих имеют стаж государственной или муниципальной службы более 5 лет.
На 1 сентября 2007 года в целом по Российской Федерации порядка 69 тыс. человек, что составляет 21,5% от общего числа муниципальных служащих, прошли повышение квалификации.
Несмотря на это, одной из основных проблем реализации Федерального закона № 131-ФЗ и становления новой системы местного самоуправления остается нехватка квалифицированных кадров, готовых к решению поставленных задач в новых условиях, а также единых подходов к правовому регулированию муниципальной службы.
Таким образом, выбранная мною тема «Муниципальная служба в Российской Федерации», является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.
Цель дипломной работы рассмотреть особенности муниципальной службы.
Задачи:
1. Рассмотреть понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
2. Рассмотреть понятие и виды муниципальных должностей;
3. Провести классификацию и рассмотреть правовой статус муниципальных служащих;
4. Изучить проблемы соотношения государственной и муниципальной службы;
5. Показать некоторые проблемы законодательного регулирования муниципальной службы в Российской Федерации;
6. Рассмотреть проблемы и перспективы развития муниципальной службы.
Предмет исследования муниципальная служба.
Объект исследования общественные отношения, возникающие в сфере муниципальной службы.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава I. ИНСТИТУТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Понятие и правовое регулирование института муниципальной службы
Служба как один из видов социальной, общественно-политической деятельности в любом обществе, в любом государстве выступает в качестве необходимого условия нормальной жизнедеятельности общества.
Служебная деятельность в современном обществе подразделяется прежде всего на два основных вида: государственную службу и негосударственную службу.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" (далее - Закон "Об основах государственной службы...") под государственной службой понимает профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Однако не все лица, занимающие должности в органах государственной власти, являются государственными служащими. Закон в ст. 1 устанавливает государственные должности, не входящие в сферу государственной службы (государственные должности категории "А"). Эти государственные должности введены "для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации, председатели палат Федерального Собрания Российской Федерации, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, министры, судьи и другие)". На них не распространяются нормы законодательства о государственной службе, к которой относятся должности категории "Б" (устанавливаются для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории "А"), а также должности категории "В", учреждаемые для исполнения и обеспечения полномочий государственных органов. Должности категорий "Б" и "В" Закон определяет как "государственные должности государственной службы". Кроме того, в штатное расписание государственных органов могут включаться должности, не относящиеся к государственным: они необходимы для технического обеспечения деятельности государственных органов.
Функционирующие в обществе другие вида служб, среди которых прежде всего следует назвать муниципальную службу, законодательно отделены от государственной службы и нуждаются в специальном правовом регулировании.
Понятие "муниципальная служба" - сравнительно новое для нашего законодательства.
До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие "муниципальная служба" в законодательстве не использовалось, ибо служащие местных органов государственной власти (местных Советов и их исполнительных комитетов) являлись государственными служащими.
Учреждение муниципальной службы как нового вида служебной деятельности, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" - не использовали понятие "муниципальная служба".
Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Понятия "государственный служащий" и "муниципальный служащий" были, по существу, равнозначными. Согласно такому взгляду, муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления. Так, Д. Н. Бахрах, определяя в учебнике "Административное право" государственную службу, отмечает, что используемые им понятия "государственная служба" и "государственный служащий" понимаются широко, по-старому: как государственная и муниципальная служба, государственные и муниципальные служащие. Хотя надо отметить, что в этом учебнике содержится исключительно важный для понимания природы местного самоуправления вывод о механизме публичной власти как совокупности государственных и муниципальных органов, который позволяет ставить вопрос о двух основных формах публичной власти, власти народа: государственной власти и власти муниципальной (местном самоуправлении), имеющих свою специфику, свои отличительные признаки.
Вопрос о службе в органах местного самоуправления решается в зависимости от того, какое место государство отводит муниципальным органам в общей системе управления, какие задачи и функции признает за местным самоуправлением. Известно, что в дореволюционной России Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. и Городовое Положение от 16 июня 1870 г. не признавали государственного характера деятельности земских и городских органов самоуправления. Разработчики Положения 1864 г. и Городового Положения 1870 г. находились под значительным влиянием общественно-хозяйственной теории самоуправления и считали земские и городские органы самоуправления общественными по своей сути органами (отличными от государственных органов), решающими общественно-хозяйственные вопросы местной жизни. В силу этого служащие в земских и городских органах самоуправления не признавались государственными служащими. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях, и Городовое Положение. Теоретической основой произведенных изменений послужила государственная теория самоуправления, получившая распространение в литературе, научных и общественных кругах России в последней трети XIX в. Один из сторонников этой теории Н. И. Лазаревский определял местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления. По его мнению, государственная власть - это совокупность полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента, и органов самоуправления". Согласно Положению о земских учреждениях 1890 г. и Городовому Положению 1892 г., выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, стали считаться состоящими на государственной службе. Они имели право на чинопроизводство, на получение орденов и ношение мундира.

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (с изм. и доп. от 21.07.2007 N 5-ФКЗ) // "Российская газета", N 237, 25.12.1993.
2. Федеральный закон № 25-ФЗ от 02 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» // "Российская газета", N 47, 07.03.2007
3. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М., 2002.
4. Буравлев Д. М. Проблемы реформирования и управление системой государственной службы в России // Гос. и право. 2003. № 7. С. 17.
5. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 2006.
6. Бондарь Х.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г. Ростова-на-Дону). Ростов-на-Дону, 2006.
7. Васильев В., Лазарев В. Коллизии местного самоуправления: взгляд из провинции//Российская Федерация. 2006. №5. Ст.23.
8. Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право в России: Учебник. Екатеринбург, 2007.
9. Гришковец А. А. Государственная служба и гражданское общество: правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Гос. и право. 2004. № 1.
10. Гришковец А. А. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Гос. и право. 2001. № 7.
11. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. - "Юстицинформ", 2007
12. Зотова Е., Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2007
13. Иванов В.П., Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // "Журнал российского права", N 5, май 2003
14. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебник для вузов. / "Юстицинформ", 2005
15. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. / "Юстицинформ", 2007
16. Казаченкова О.В., Конфликт интересов на государственной гражданской службе // "Журнал российского права", N 3, март 2006
17. Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". // СПС "ГАРАНТ", 2008
18. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. (5-е изд., перераб. и доп.) // Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко / "Проспект", 2006
19. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе" // Под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. / "Питер", 2007
20. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СПС "ГАРАНТ", 2008
21. Корнийчук Г.А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ // СПС "ГАРАНТ", 2008
22. Куракин А.В., Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // "Гражданин и право", N 8 2007
23. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 2003.
24. Кулиева С.И. Развитие механизма местного самоуправления. М., 2004.
25. Кириллова О.С. Основы формирования доходов местного бюджета в условиях конституционной реформы в России. Саратов. 2005.
26. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. М.: Юрист, 2007.
27. Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственного и муниципального служащих: общее и особенное // Гос. и право. 2003. № 1.
28. Лютцер В.Л., Муниципальная служба // "Законодательство", 1998, N 1
29. Мирошников С., Муниципалитеты: проблемы финансирования // "Бюджет", N 4, апрель 2007
30. Муниципальное право: Учебник//Отв.ред. д.ю.н., профессор А.И. Коваленко: М.: Новый Юрист, 2007.
31. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие//Под ред. профессора Т.Г. Морозовой. М., 2007.
32. Мирошниченко Е.В. Местное самоуправление в России. Теория и практика// Государство и право. 2003. №6.
33. Невзоров Т. Конституционное правовое государство и местное самоуправлене//Правоведение. 2002. №14.
34. Ноздрачев А.Ф., О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // "Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007
35. Ноздрачев А.Ф., Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // "Законодательство и экономика", N 12, декабрь 2005 г., N 1, 2, январь, февраль, 2006
36. Ноздрачев А.Ф., Таможенная служба // "Законодательство и экономика", N 7, 8 2006
37. Органы местного самоуправления в зарубежных странах. Сравнительное исследование: научный аналитический обзор. М.:ИНИОН, 2004.
38. Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего // Гос. и право. 2003. № 9.
39. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 2005.
40. Прохоров В.Т., Кашо В.С. Органы территориального самоуправления в системе местного самоуправления//Государство и право. 2002. №7.
41. Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2008
42. Система муниципального управления // Под ред. В.Б. Зотова / "Питер", 2007
43. Старилов Ю.Н., Что происходит с институтом российской государственной службы? // "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004
44. Столярова В., Проблемы государственной гражданской службы. Социальные стандарты и нормативы // "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 1, январь 2007
45. Чаннов С.Е., Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // "Российская юстиция", N 7 N 9, сентябрь 2007
46. Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. Тюмень, 2005.
47. Шаров А., "Законодательство субъектов РФ о государственной службе" // "Российская юстиция", 2006, N 7
48. Шуваева В.В., Непрерывное образование государственных (муниципальных) служащих // "Управление персоналом", N 8, апрель 2005
49. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебное пособие. Новосибирск, 2005.
50. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебно-методическое пособие (практикум). Барнаул, 2007.