Развитие государственной службы в России: использование исторического опыта временем современных проблем .

ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Совершенствование института государственной службы, в том числе порядка оформления трудовых отношений государственных служащих, необходимо с тем, чтобы служащие «могли действовать с максимальной эффективностью и экономичностью» . В программных документах высшего политического руководства страны государственная служба подвергается резкой критике за ее неэффективность, бюрократизм, коррупционность, закрытость, неспособность вести диалог с гражданским обществом, содействовать развитию институтов инновационной экономики и демократии. Вступление в силу Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» , Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» завершили институционально-правовое оформление государственной гражданской службы как вида государственной службы Российской Федерации. Новеллы федерального законодательства, а также принятые в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации закрепляют инновационные подходы, воспринятые отечественной практикой государственного управления. В некоторых источниках говорится, что в России, не существует официально признанной самостоятельной научной дисциплины о государственной службе как системы теорий, идей, представлений о правовом регулировании государственно-служебных отношений . Слабая научно-методологическая обеспеченность, недостаточное использование информационных технологий в управлении государственной службой РФ влечет за собой недостатки в организационном обеспечении, укомплектовании и техническом оснащении органов, занятых вопросами государственной службы. Таким образом, существующая потребность в научном и организационно-методическом сопровождении реализации нового законодательства о государственной (муниципальной) службе на основе анализа исторического опыта. Степень научной разработанности проблемы. После 1993 года в России были защищены докторские и кандидатские диссертации, изданы монографии, появилось большое количество научных и публицистических статей, предметом которых является государственная служба в целом и гражданская служба в частности. Различные аспекты правового регулирования государственной службы Российской Федерации стали предметом исследования ряда работ последнего времени. Однако комплексного исследования по проблеме анализа исторического опыта развития государственной службы ещё не проводилось, что дополнительно актуализирует настоящее исследования. Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в исследовании исторического опыта развития государственной службы в России. Задачи работы: - изучить особенности формирования основ государственной службы Российской империи в XXIII-XIX вв; - провести анализ государственной службы в условиях партийно-советской системы государственного управления; - рассмотреть понятийный аппарат гражданской службы; - изучить должности гражданской службы; - исследовать правовой статус гражданского служащего; - определить «болевые точки» гражданской службы ; - проанализировать особенности реформирования гражданской службы на современном этапе ; - разработать рекомендации по повышению эффективности российской государственной бюрократии. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственной службы. Предмет исследования составляет комплекс правовых норм, регулирующих порядок прохождения государственной службы. Методологическая и теоретическая основа. Особенности прохождения государственной службы представляют собой весьма сложный объект научного анализа. Их изучение следует вести в рамках комплексного, междисциплинарного подхода. В ходе работы использованы различные методы исследования, включая анализ нормативной правовой базы, научной литературы по проблеме, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, структурно-функциональный и формально-логический. Основные выводы исследования базируются на фундаментальных положениях общей теории права и теории государственного управления, работах ведущих российских специалистов в области административного права и государственного управления. Нормативно- правовая основа исследования. Содержание и выводы работы основываются на анализе международных правовых актов, Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, принятых в развитие основ правового регулирования государственной гражданской службы Российской Федерации, иных нормативных правовых. ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ 1.1. Формирование основ государственной службы Российской империи в XVIII-XIX вв. Развитие государственности в России неразрывно связано со становлением института государственной службы, который зародился первоначально в Древней Руси, в основном сформировался в России монархической, прошел сложный советский период и продолжает активно развиваться в России современной. В последнее время наблюдается повышенный научный интерес к истории развития этого социального и правового института, содержащей много поучительного, полезного для успешного государственного строительства, для обеспечения эффективного функционирования государственного аппарата и практического использования богатого исторического опыта. Знание истории, кроме того, позволяет избежать многих ошибок, которые с устойчивой закономерностью проявляются в деятельности органов государственной власти, характеризуют чиновничество как особый социальный слой. В последнее время вышло немало научных трудов, посвященных этой проблематике, что избавляет автора от необходимости в деталях излагать весь сложный, противоречивый, подчас драматичный процесс развития госслужбы, рассматривать различные периоды и этапы этого длинного пути . Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточно глубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременно основы государственного управления и, разумеется, института

ВВЕДЕНИЕ 3 ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮРОКРАТИИ 6 1.1. Формирование основ государственной службы Российской империи в XVIII-XIX вв. 6 1.2. Государственная служба в условиях партийно-советской системы государственного управления 13 ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РФ 25 2.1. Понятийный аппарат гражданской службы 25 2.2. Должности гражданской службы 35 2.3. Правовой статус гражданского служащего 38 ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И РЕФОРМИРОВАНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ РФ (или государственной бюрократии РФ) 56 3.1. «Болевые точки» гражданской службы 56 3.2. Особенности реформирования гражданской службы на современном этапе 61 3.3. Повышение эффективности российской государственной бюрократии 64 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 68 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 72

1) Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ от 31.07.2008 № Пр-1568) (ред. от 13.04.2010)// Россий-ская газета, № 164, 05.08.2008
2) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосо-ванием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // РГ, № 7, 21.01.2009
3) Федерального закона № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе госу-дарственной службы Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 22. Ст. 2063.
4) Федерального закона № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года «О государст-венной гражданской службе Российской Федерации»//Собрание законода-тельства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215
5) Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (принят ГД ФС РФ 19.12.2008)// Российская газета, № 266, 30.12.2008
6) Постановление Правительства РФ от 24.03.2007 № 177 (ред. от 09.11.2009) «О подготовке управленческих кадров для организаций народного хозяйства российской федерации в 2007/08 - 2012/13 учебных годах» (вместе с «Положением о Комиссии по организации подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации», «Положением о конкурсном отборе специалистов, преподавателей образовательных учреж-дений, работников органов и организаций, уполномоченных высшими испол-нительными органами государственной власти субъектов Российской Федера-ции осуществлять функции по организации подготовки управленческих кад-ров, для подготовки в соответствии с Государственным планом подготовки управленческих кадров для организаций народного хозяйства Российской Фе-дерации в 2007/08 - 2012/13 учебных годах», «Положением об отборе россий-ских образовательных учреждений для участия в реализации Государственно-го плана подготовки управленческих кадров для организаций народного хо-зяйства Российской Федерации в 2007/08 - 2012/13 учебных годах», «Положе-нием о подготовке сотрудников иностранных организаций в рамках взаимных обменов в соответствии с Государственным планом подготовки управленче-ских кадров для организаций народного хозяйства Российской Федерации в 2007/08 - 2012/13 учебных годах»)// Собрание законодательства РФ, 02.04.2007, № 14, ст. 1690
7) Указ Президента РФ от 16.02.2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной граждан-ской службы Российской Федерации» // СЗ РФ.— 2005.— № 8.— Ст. 629
8) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собра-нию Российской Федерации от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 нояб.; Выступление Президента РФ Д.А. Медведева на научно-практической конференции, посвященной 15-летию принятия Конституции Российской Фе-дерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 1.
II. Литература
9) Архипова Т.Г., Румянцев М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII - XX века. М.: РГГУ, 2000
10) Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития госу-дарственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. М., 1992. Июнь
11) Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, тео-рия, закон, практика. М., 2003
12) Байков Н.М. Кадровый потенциал органов власти: опыт социоло-гического анализа. – Хабаровск,
13) Бегичев С.А. Развитие государственной службы РФ. – М.: Олма-пресс, 2007
14) Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления систе-мой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7
15) Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // ГиП. 1994. № 4
16) Государственная служба. Учебник / Под ред. В.Г. Игнатова. М., 2004; Берендст Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации (Запис-ка, сост. в дек. 1903 г.) / Вступ. ст. А.С. Сенина; Гос. публ. истор. биб-ка Рос-сии. М., 2002
17) Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования и организа-ции государственной гражданской службы в Российской Федерации: Авторе-ферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических на-ук.— М., 2004
18) Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной граж-данской службы в Российской Федерации. М., 2003
19) Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административно-го и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. № 12
20) Гудаев Р.В. Вневедомственный контроль за соблюдением законо-дательства Российской Федерации о государственной гражданской службе. Автореф. дис…. канд. юрид. наук. – М.: РАГС. 2006
21) Гусев А.В. Новое законодательство о противодействии коррупции в системе государственной и муниципальной службы // Российское право: Образование. Практика. Наука. - 2009. - № 2
22) Гусев А.В. Особенности метода правового регулирования труда на российской государственной службе // Вестник Уставного Суда Свердловской области. 2002. № 1 (5).
23) Де Кюстин А. Россия в 1839 году. Т. 2. М., 1996
24) Евтихиев И. И. Институт государственной службы в советском административном праве // Научная сессия, посвященная 20-летию существо-вания Всесоюз. ин-та юрид. наук. 1925—1945: Тез. докл. М., 1946
25) Елистратов А. И. Административное право. М.; Л., 1929
26) Ершова Е. А. Служебный контракт: стороны, понятие, содержание и форма // Трудовое право.— 2006.— № 1
27) Журавлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления систе-мой государственной службы в России // Государство и право. 2003. № 7
28) Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978
29) Иванов А.С. Кадровая политика современного государства. – М.: ПРИОР, 2008
30) Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5
31) Иванов С. А., Иванкина Т. В., Куренной А. М., Маврин С. П., Хохлов Е. Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист.— 2004.— № 2
32) Иванов С.А. Трудовое право переходного периода // Государство и право. 1994. № 4
33) История государственного управления в России: Учебник / Под ред. Р.Г. Пихои. М.: РАГС, 2003
34) Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). Автореф. дис. …д-ра юрид. наук. – М.:МГИМО (У) МИД России, 2003
35) Куракин А.В. Административно-правовые средства предупрежде-ния и пресечения коррупции в системе государственной службы (История и современность) // Государство и право. 2002. № 9
36) Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Современные пробле-мы российского трудового права // Правоведение. 1997. № 2
37) Курилов В. И. Аттестация и личность работника в советском тру-довом праве. Владивосток, 1983
38) Латыпов Р.Ф. Классификация моделей государственной кадровой политики: опыт системного анализа // Вестник Башкирского университета. 2010. Том 15. № 2
39) Ломакина В.Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // Государство и право. 2006. № 8
40) Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб., 1994
41) Манохин В. М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 25; Воробьев В. А. Советская государственная служба (Административно-правовые аспекты). Ростов н/Д, 1986
42) Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2000. Ч. 2
43) Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М.: Изд. РАГС, 2005
44) Минасян С.П. Институт государственной гражданской службы в административном законодательстве. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. – М.:МГИМО (У) МИД России, 2005
45) Ноздрачев А. Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: ито-ги и перспективы.— М., 2003
46) Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготов-ки государственных служащих. -М., 1999
47) Ноздрачев А.Ф. От концепции реформирования государственной службы к новым идеям правового регулирования государственно-служебных отношений в Российской Федерации // Модернизация экономики России: ито-ги и перспективы. М., 2003
48) Оболонский В.А. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС.- 1997.- № 3
49) Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. – М., 1997
50) Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего Рос-сийской Федерации // Государство и право. 2003. № 9
51) Пименова Н.А. современные проблемы развития административ-ного права РФ//правовед, 2009, № 3
52) Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: политика правительства в области формирования бюрократии // Отечественная история. 1996. № 4
53) Поборчая Н. П. Советская государственная служба: Дисс.... канд. юрид. наук. Л, 1952
54) Полынина Т.Г. Проблемы правового регулирования государствен-ной гражданской службы в регионах Российской Федерации // Вестник По-волжской академии государственной службы. 2009 № 1
55) Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Проблемы правового регулирования государственно-служебных отношений // Трудовое право. 2005. № 3
56) Пригожин А.П. Методы развития организации. – М., 2003
57) Российское самодержавие в конце XIX в. М., 1970
58) Скобелкин В. Н. Трудовые правоотношения внутри трудового коллектива // СГП. 1989. № 6
59) Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996
60) Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской госу-дарственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9
61) Студеникин С. С. Вопросы советского административного права. М.; Л., 1949
62) Талапина Э.В. Новые институты административного права // Го-сударство и право. 2006. № 5
63) Турчинов А. Какой быть государственной службе?// Государст-венная служба, 2001, №1
64) Фаянс Н. И. Советская государственная служба на современном этапе: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1955
65) Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4
66) Чиканова Л.А. Правовое регулирование служебных отношений на государственной гражданской службе: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 4.
67) Чуев А.В. Ответственность государственных гражданских служа-щих по административному праву. Автореф. дис. …канд. юрид. наук. – М.:ВНИИ МВД России, 2005
68) Шепелев Л.Е. Отмененные историей. Чины, звания и титулы в Российской империи. Л., 1977
69) Яковлев П.А. Институт государственной службы. – М.: ПРИОР, 2007