Муниципальная служба.

ВВЕДЕНИЕ

Проводимые в Российской Федерации административная реформа, реформа государственной службы, местного самоуправления ставят перед современной юридической наукой, законодательной и правоприменительной практикой множество непростых вопросов, одним из которых является поиск оптимальных и эффективных законодательных основ института муниципальной службы.
За последние годы законодательство о местном самоуправлении, и муниципальной службе претерпело существенные изменения на уровне выработки новых системных подходов, причем не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации.
Существенные изменения, происходящие в настоящее время в институтах государственной и муниципальной службы в результате проводимых административной реформы, реформы государственной службы и местного самоуправления, заставляют несколько по-иному подойти к содержанию многих понятий, связанных с муниципальной службой, а также к их правовым последствиям.
С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в 1995г. весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты федеральные законы "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и др . Однако практика применения этих федеральных законов выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.
Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы впервые прямо законодательно провозглашен в принятом в 2003г. Законе о системе государственной службы (п.1 ст.3). В принятом в 2004г. Законе о государственной гражданской службе (ст.7) закреплен и раскрыт принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, что явилось одним из концептуальных изменений законодательства о государственной гражданской службе и потребовало совершенствования законодательства о муниципальной службе.
Закон же об основах муниципальной службы носил, как отмечали правоведы, рамочный характер, поэтому различия в законодательстве субъектов РФ в данной сфере приводили к различиям в статусе муниципальных служащих. Для реализации же принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы был необходим единый подход в определении основных элементов статуса муниципального служащего для всех субъектов. Соответственно, указанная проблемы разрешена с принятием Федерального закона от 2 марта 2007г. N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".
В научной литературе представлен достаточно широкий спектр точек зрения относительно вопроса о служебной деятельности как особом виде социальной деятельности, а также непосредственно о понятии "служба". Одни авторы считают что понятие "служба" может включать и обозначать и вид деятельности людей, и ведомственное подразделение, и самостоятельное ведомство. Другие определяют службу как вид социальной деятельности, которая в системе соцальных отношений является необходимым условием нормальной жизнедеятельности общества. Исходя из Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федерального закона от 2 марта 2007г. N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", муниципальную службу можно определить как профессиональную управленческую деятельность, как правовой институт и как социальный институт.
С содержательной точки зрения, профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с выполнением исполнительно-распорядительных, административных, информационно-аналитических и других функций.
Муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования; глава муниципального образования; местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); контрольный орган муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В настоящей работе поставлена задача проанализировать имеющиеся научные и законодательные подходы к регулированию муниципальной службы в Российской Федерации.
Актуальность темы исследования обусловлена прежде всего тем, что в современных условиях в российском обществе реформирование института муниципальной службы является одним из приоритетных направлений реализации местного самоуправления и проводится в целях повышения эффективности функционирования муниципального аппарата в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.
Формирование профессионально подготовленного кадрового состава муниципальной службы, с учетом ее специфичности как публичного вида профессиональной деятельности, является одним из факторов укрепления местного самоуправления в России, действенным инструментом эффективной реализации задач и фукций органов власти на местах.
Решение таких задач требует поиска новых подходов и идей, позволяющих, в частности, нормативно оформить действенные механизмы и кадровые технологии, обеспечить эффективное управление кадровым составом муниципальной службы.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе междисциплинарного подхода раскрыть сущность муниципальной службы как социального института, как основы эффективного функционирования местного управления, как насущной потребности России в условиях демократического развития.
Поставленная цель требует рассмотрения следующих задач:
раскрыть понятие муниципальной службы,
проанализировать эволюцию законодательства, касающегося муниципальной службы,
рассмотреть правовой механизм организации муниципальной службы;
исследовать понятие и виды муниципальных должностей,
показать права и обязанности муниципальных служащих и порядок прохождения муниципальной службы,
рассмотреть особенности муниципальной службы в городском округе «Город Южно-Сахалинск».

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 5
1 Теоретические основы муниципальной службы 10
1.1 Развитие законодательства о муниципальной службе 10
1.2 Правовой механизм организации муниципальной службы 17
1.3 Правовой статус муниципальных служащих 26
2 Правовое регулирование деятельности муниципальных служащих 40
2.1 Порядок поступления на муниципальную службу, её прохождения и прекращения 40
2.2 Ответственность муниципальных служащих 52
2.3 Особенности муниципальной службы в городском округе 61
«Город Южно-Сахалинск» 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 80
ЛИТЕРАТУРА85
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 91
ПРИЛОЖЕНИЕ С 93

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Европейская хартия о местном самоуправлении (принята Советом Европы 15 октября 1985) // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
2. Всеобщая декларация прав человека (Принята 10 декабря 1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460464.
3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12. С. 360366.
4. Конвенция содружества независимых государств о правах и основных свободах человека (Заключена в Минске 26 мая 1995) // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1489.
5. Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12 декабря 1993г. М.: Юрист, 2003. 48 с.
6. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001г. № 19 ФЗ М.: Юрист, 2000. 200 с.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации. М.:ИНФА-М, 2005. 512 с.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996г. № 63 ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ : федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ (в ред. от 23.03.2009)// СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. - 2009. - № 5. Ст.
10. О муниципальной службе в РФ: ФЗ от 2 марта 2007г. № 25ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
11. О государственной гражданской службе РФ: ФЗ от 27 июля 2004г. № 79 ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
12. Об основах муниципальной службы в РФ: ФЗ от 08 января 1998г. № 8-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 963.
13. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верхоного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
14. О персональных данных в РФ: ФЗ от 27 июня 2006г. № 152 ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 427.
15. О порядке рассмотрений обращений граждан РФ: ФЗ от 02 мая 2006г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
16. О государственной тайне: Закон РФ от 21 июля 1993г. № 54851 // СЗ РФ. 1997. № 41. С. 82208235.
17. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: ФЗ от 12 июня 2002г. № 67 ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
18. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы: ФЗ от 02 марта 2007г. № 24 ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
19. О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям: Закон РСФСР от 10 октября 1990г. № 3431 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 322.
20. Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР в связи с реформой местного самоуправления: Закон РСФСР от 24 мая 1991г. №13291 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.
21. О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления: Указ Президента РФ от 09 ноября 1993г. № 1616 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 41. Ст. 3944.
22. О реформе местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 26 октября 1993г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.
23. О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе: Указ Президента РФ от 15 мая 1997г. № 484 // СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239.
24. Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 октября 1999г. № 1370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
25. О федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления: Постановление правительства РФ от 15 декабря 1999г. № 1394 // СЗ РФ 2003. № 15 Ст. 1371.
26. Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ: Указ Президента РФ от 11 июня 1997г. №568 // СЗ РФ . 1997. № 24. Ст. 2741.
27. Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера: Указ Президента РФ от 06 марта 1997г. № 188 // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1127.
28. Определение Конституционного Суда РФ от 03 октября 2002г. № 230-О по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений ст. 25 ФЗ «Об основах государственной службы РФ», ст. 43 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ст. 14 Федерального конституционного закона «О судебной системе РФ» и ст. 20.1 ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 3. 190 с.
29. О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004г. № 2 (пункт 33) // БВС РФ. 2004. № 6. 170 с.
30. Об отдельных вопросах муниципальной службы в Сахалинской области: Закон Сахалинской области от 06 июля 2007г. № 78-ЗО // Губернские ведомости. 2007. № 127 (2854). 180 с.
31. Устав городского округа «Город Южно-Сахалинск», принят решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 22 февраля 2006г. № 180/13-06-3 // Южно-Сахалинск сегодня . 2006. № 19 (249). 120 с.
32. Об отдельных вопросах муниципальной службы в Администрации города Южно-Сахалинск: Постановление мэра города Южно-Сахалинска от 12 октября 2007г. № 2079 // Южно-Сахалинск сегодня. 2008. № 11 (445). 160 с.
33. О регламенте в Администрации города Южно-Сахалинск: Постановление мэра города Южно-Сахалинска от 06 февраля 2007г. №201 // Компьютерная справочная правовая система Консультант Плюс: Версия Регион. Режим доступа: www.consultant.ru
34. О проведении аттестации муниципальных служащих администрации города Южно-Сахалинска в 2008 году: Постановление мэра города Южно-Сахалинска № 2669 от 21 декабря 2007г. // Южно-Сахалинск сегодня. 2008. № 11 (445). 140 с.
35. О реестре должностей муниципальной службы в городском Собрании города Южно-Сахалинска: Решение городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 08 ноября 2007г. № 867/39-07-3 // Южно-Сахалинск сегодня. 2007. № 90 (422). 150 с.
36. О реестре должностей муниципальной службы в избирательной комиссии городского округа «Город Южно-Сахалинск»: Решение городкого Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 23 января 2008г. № 960/45-08-3 // Южно-Сахалинск сегодня. 2008. № 13 (447). 198 с.
37. Об утверждении Положения о порядке аттестации муниципальных служащих: Решение городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 28 января 1999г. № 316/19 // Южно-Сахалинск. 1999. № 7. 250 с.
38. О Положении о порядке проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы в городском округе «Город Южно-Сахалинск»: Решение городского Собрания городского округа «Город Южно-Сахалинск» от 08 ноября 2007г. № 870/39-07-3 // Южно-Сахалинск. 2007. № 95 (427). 260 с.
39. Административная реформа в России. Научно-практическое пособие // Под ред. Нарышкина С.Е., Хабриевой Т.Я. / "ИНФРА-М", 2006
40. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2008
41. Гуев А.Н. Комментарий к постановлениям Пленумов Верховного Суда РФ по гражданским делам. // "Экзамен", 2007
42. Зенков М., Профессиональная оценка госслужащих и законодательная база // "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 8, август 2007
43. Зотова Е., Практика применения законодательства о государственной гражданской службе // "Кадровик. Трудовое право для кадровика", N 4, апрель 2007
44. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. / "Юстицинформ", 2007
45. Интернет-конференция Первого заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева "Реформирование государственной службы в Российской Федерации" / 26 марта 2003
46. Казаченкова О.В., Конфликт интересов на государственной гражданской службе // "Журнал российского права", N 3, март 2006
47. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. (5-е изд., перераб. и доп.) // Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко / "Проспект", 2006
48. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе" // Под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А. / "Питер", 2007
49. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" // СПС "ГАРАНТ", 2008
50. Корнийчук Г.А. Особенности регулирования труда государственных служащих РФ // СПС "ГАРАНТ", 2008
51. Корнийчук Г.А. Прием и увольнение работников. Новые правила в ТК РФ.// СПС "ГАРАНТ", 2008
52. Куракин А.В., Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // "Гражданин и право", N 8 2007
53. Липатов Э.Г., Чаннов С.Е., Велиева Д.С. и др. Комментарий к ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2008
54. Мирошников С., Муниципалитеты: проблемы финансирования // "Бюджет", N 4, апрель 2007
55. Ноздрачев А.Ф., О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // "Законодательство и экономика", N 2 февраль 2007
56. Рождествина А.А. Комментарий к Федеральному закону от 8 января 1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" // СПС "ГАРАНТ", 2008
57. Система муниципального управления // Под ред. В.Б. Зотова / "Питер", 2007
58. Чаннов С.Е., Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // "Российская юстиция", N 7 N 9, сентябрь 2007
59. Шаров А., "Законодательство субъектов РФ о государственной службе" // "Российская юстиция", 1996, N 7
60. Шляпников А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 мая 1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" // СПС "ГАРАНТ", 2008