система обечения и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих ( исторический опыт и современность).

Подходы к организации повышения квалификации депутатов местного самоуправления

Подходы, сложившиеся в работе учебных и иных учреждений, специализирующихся на рынке образовательных услуг в отношении переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, не отражают требований динамично развивающегося законодательства, провозглашенных в стране реформ, задач, которые ставит жизнь, задач, которые вытекают из политик, проводимых органами государственной власти.
Учебные и иные учреждения, специализирующиеся на рынке образовательных услуг в сфере государственного и муниципального управления:
a. ориентированы на комментирование, разъяснение положений изменившегося и изменяющегося законодательства, что должно быть отнесено к жанру «внутриаппаратной учебы»;
b. используют технологии современного управления, свойственные бизнесу и не всегда адаптированные к специфике деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Использование данных подходов ориентирует служащего на управление территорией как обычным предприятием;
c. не используют технологии современного управления, свойственные «обучающейся организации», что не позволяет обеспечить адекватную реакцию в отношении изменения поведения элементов внешней среды и соответствующую скорость принятия решений;
d. используют подходы к организации повышения квалификации и переподготовки, свойственные классической форме образовательного процесса высшего учебного заведения (передача знания воспроизведение знания), оставляя за кадром формирование первичных умений и навыков. Знать закон, требования положений реформы местного самоуправления недостаточно, необходимо уметь применить полученные знания, первичные навыки на практике при решении конкретных проблем, стоящих перед органами местного самоуправления, знать, чьи полномочия «подключить», как использовать собственность, иные ресурсы муниципального образования, предвидеть ожидаемые результаты, изменения, которые необходимо осуществить, риски, которые необходимо учесть;
e. не располагают необходимыми кадрами, которые способны учитывать специфику деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, которые способны адаптировать технологии бизнес-управления к деятельности вышеназванных органов, следовательно, предоставляемые образовательные услуги нередко низкого качества.
Рынок образовательных услуг, к сожалению, отличает недобросовестная конкуренция отдельных ее субъектов, специализирующихся в сфере переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
Более того, некоторые из них предпринимают попытки предоставить услуги с грубейшим нарушением требований законодательства, регулирующего вопросы подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, что нередко ставит под сомнение легитимность выдаваемых удостоверений о повышении квалификации, дипломов о профессиональной переподготовке.
Все вышеназванное в совокупности привело к тому, что отдельные учебные и иные заведения дают знания о местном самоуправлении как совокупность сведений «о специальности» и в то же время не учат специальности как таковой, в частности, как полученные знания применить на практике. По сути, происходит формирование оганов местного самоуправления не как «местной власти», а как хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования.
В результате реального повышения квалификации не происходит. Сегодня налицо конфликт интересов органов власти и образовательных учреждений, который требует взвешенного, юридически обоснованного, профессионально аргументированного подхода к его разрешению.
Нужны кардинально иные подходы к организации повышения квалификации депутатов местного самоуправления, муниципальных служащих как органов исполнительно-распорядительной власти, так и представительных органов (создание синергетического эффекта). Необходимо разработать стратегию повышения квалификации и переподготовки.


§ 2.3. Основные направления повышения квалификации представительных органов местного самоуправления и государственных служащих

Ниже предложены основные направления разрешения назревшего противоречия, а именно:
1. Определение категорий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления и форм организации обучения.
1.1. Повышение квалификации депутатов, работающих на освобожденной основе (в том числе городских округов, муниципальных районов, муниципальных образований поселений).
1.2. Повышение квалификации и организация переподготовки муниципальных служащих:
a. обеспечивающих исполнение полномочий представительных органов местного самоуправления, лиц, замещающих муниципальные должности;
b. обеспечивающих исполнение полномочий как представительных, так и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления (совместная подготовка).
1.3. Организация обучения депутатов муниципальных образований, поселений, входящих в состав муниципальных районов, работающих на неосвобожденной основе, депутатов муниципальных районов, городских округов, работающих на неосвобожденной основе.
2. «Территориальное зонирование» и организационно-правовое закрепление центров повышения квалификации депутатов и муниципальных служащих на базе действующих органов местного самоуправления. При этом должны учитываться такие факторы, как:
a. географическое расположение;
b. уровень развития инфраструктуры муниципального образования, в том числе транспортная доступность;
c. уровень организации работы органов местного самоуправления, чей опыт мог бы стать предметом изучения, обобщения и распространения;
d. уровень материально-технического обеспечения деятельности органов местного самоуправления, в том числе выход в Интернет;
e. потенциальная готовность органов местного самоуправления и высших должностных лиц выступить в качестве Центров квалификации депутатов и муниципальных служащих.
3. Определение проблем, формулирование целей и постановка задач в сфере решения вопросов местного значения.
4. Создание (формирование) синергетического эффекта в процессе организации повышения квалификации.
4.1. Организация «обучения в действии» (иные аналогичные формы) с целью решения конкретных вопросов местного значения с привлечением муниципальных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий представительного органа местного самоуправления.
4.2. Организация «обучения в действии» с целью решения конкретных вопросов местного значения с привлечением муниципальных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
4.3. Определение вида обучения (профессиональная переподготовка, повышение квалификации, проведение целевых семинаров и т.п.) депутатов, муниципальных служащих, обеспечивающих их решение. Определение образовательных технологий «обучение в действии» или иных, обеспечивающих решение конкретных вопросов местного значения, задач, стоящих перед органами местного самоуправления, например:
a. обучение технологии разработки муниципальных правовых актов как общеобязательных правил на территории муниципального образования, разработка муниципальных правовых актов по конкретным вопросам местного значения (правила подготовки к зиме, порядок содержания мест захоронения, правила содержания дорог, правила организации водо-, теплоснабжения в границах муниципального образования и т.п.);
b. обучение технологии разработки и оценки перспективных, целевых и иных программ социально-экономического развития муниципального образования, решения конкретных вопросов местного значения, в том числе выносимых на обсуждение представительного огана;
c. обучение технологии управления муниципальной собственностью в решении вопросов местного значения, оценки эффективности ее использования;
d. обучение технологии обсуждения бюджета, ориентированного на результат;
e. обучение «искусству ведения диалога, поиска компромисса, принятия коллективного решения» и т.д.
Это позволит не просто научить, но и оценить уровень готовности и способности муниципальных служащих, органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, быть уверенным, что выделяемые средства в рамках долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований, субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований будут исполнены надлежащим образом.
5. Разработка технических заданий, обеспечивающих подготовку конкурсной документации, отвечающей интересам представительных органов государственной власти, представительных органов местного самоуправления:
a. формулирование перечня проблем, которые будут положены в основу разработки технических заданий авторских семинаров, целевых программ обучения, повышения квалификации, организации профессиональной подготовки, нацеленных на решение конкретных проблем органов местного самоуправления;
b. определение перечня проблем, решение которых будет основано на подготовке технологов муниципального управления, в том числе технологов организации деятельности представительных органов местного самоуправления, технологов деятельности исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, технологов решения конкретных вопросов местного значения, технологов решения вопросов местного значения по направлениям деятельности (управление муниципальной собственностью, управление муниципальным хозяйством, управление социальной сферой, управление бюджетными организациями и муниципальными предприятиями, бюджет и бюджетный процесс, бюджет, ориентированный на результат, и т.п.);
c. формулирование цели, задач, ожидаемых результатов обучения, изменений, которые должны произойти в депутате, муниципальном служащем, форм проверки ожидаемого результата, изменения;
d. пределение требований к формам проведения обучения, которые призваны и будут способствовать получению «нужного результата»: мастер-классы, группы быстрого реагирования, мозговой штурм, тренинги, иные активные формы образовательных технологий. Определение формы контроля усвоения знаний, приобретения первичных умений, навыков, в том числе прохождения тестов, иных форм контроля;
e. разработка технических заданий организации повышения квалификации, профессиональной подготовки, авторских семинаров и иных форм, которые будут востребованы для получения «нужного результата», в «нужное» для органов местного самоуправления время, достижения ожидаемого результата, исполнение которого будут осуществлять «нужные специалисты» «нужной квалификации» для решения «нужного вопроса местного значения»;
f. формулирование, с учетом положений ФЗ-94, требований к участникам конкурса, в том числе весовых и иных коэффициентов, рейтинга определения победителей конкурса;
g. разработка конкурсной документации, объявление и проведение конкурса.
Вышеназванные направления могут быть положены в основу политики, проводимой законодательным органом субъекта Федерации, в сфере подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов представительных органов местного самоуправления, муниципальных служащих, обеспечивающих исполнение полномочий представительных органов местного самоуправления, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.
При этом организация обучения соответствующих категорий муниципальных служащих, депутатов представительных органов местного самоуправления различных форм муниципальных образований могут быть положены в основу политики субъекта Федерации для определения готовности и способности муниципальных служащих, органов местного самоуправления решать вопросы местного значения в рамках образуемых субъектом Федерации фонда муниципального развития, фонда софинансирования социальных расходов.

Оглавление



Введение 3
Глава 1. Повышение квалификации для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений 6
§ 1.1. Острота вопроса повышения квалификации 6
§ 1.2. Внешняя среда управления 9
§ 1.3. Единство двух подходов 12
Глава 2. Концепция повышения квалификации депутатов представительных органов местного самоуправления и государственных служащих 16
§ 2.1. Конфликт интересов органов власти 16
§ 2.2. Подходы к организации повышения квалификации депутатов местного самоуправления 19
§ 2.3. Основные направления повышения квалификации представительных органов местного самоуправления и государственных служащих 22
Глава 3. Правовое регулирование повышения квалификации муниципальной и государственной службы 28
§ 3.1. Система повышения квалификации 28
§ 3.2. Развитие кадрового обеспечения муниципальной службы 29
§ 3.3. Двухуровневая схема подготовки кадров муниципальной службы 35
Заключение 38
Литература 40






Введение

Под повышением квалификации понимается формальное и неформальное обучение, необходимое для того, чтобы штат учреждения или коллектив, задействованный в некоторой программе, был способен выполнять полный спектр своих служебных обязанностей. Такая подготовка является центральным компонентом развития организации и может включать формальное обучение, получение второго образования, перенимание опыта коллег и другие виды деятельности, ведущие к изменениям в навыках и умениях, которые затем будут использованы на практике.
Приступая к анализу функций и назначения системы повышения квалификации специалистов народного хозяйства, многие представители этой сферы утверждают, что основная задача институтов повышения квалификации (ИПК) и факультетов повышения квалификации (ФПК) на современном этапе усиление эффективности общественного производства.
Такая характеристика не отражает специфического вклада работы по повышению квалификации в программы социального и экономического развития. Более того, такой подход рассматривает и трактут систему повышения квалификации как обслуживающую, "сервисную" службу, ориентирующуюся на "потребности" существующего производства.
В таком подходе система повышения квалификации, выступая с позиций "чего изволите" по отношению к производственным структурам, теряет свою социо-культурную функцию и свою реальную автономию; она более не рассматривается как педагогическая система, ориентированная на развитие; представители системы повышения квалификации более не считают себя ответственными за развитие общественных систем и общественного производства в масштабах страны.
Другими словами, такой подход означает не что иное, как полную потерю собственной идеологии, профессионального и сферного самосознания и точки зрения, а вместе с тем отказ от систематического выделения назначения и функций системы повышения квалификации, ее места и роли. Процесс повышения эффективности общественного производства складывается из целого ряда различных составляющих и имеет ряд независимых друг от друга механизмов.
Осуществление такого рода опережающей подготовки и развития невозможно без широкого анализа самих процессов развития мышления и деятельности, без всестороннего рассмотрения места и роли человеческого фактора в современном производстве, а также в воспроизводстве систем деятельности и социальном развитии без учета подготовленности кадров и их квалификации.
Актуальность данной работы заключена в том, что можно утверждать, что трудности выделения назначения и функций системы повышения квалификации во многом связаны с тем, что мы не имеем понятия о системе или сфере повышения квалификации, мы также не знаем, где провести границы этой системы и что включить в зону ее влияния. Более всего мы испытываем трудности в анализе деятельности по повышению квалификации и зачастую не можем отделить процессы повышения квалификации от процессов обучения и подготовки кадров; а это в свою очередь означает, что у нас до сих пор нет адекватного представления о квалификации как таковой.
В данном контексте термины «повышение квалификации» и «профессиональный рост» взаимозаменяемы и включают в себя «учрежденческую политику, программы и процедуры, обеспечивающие трудовой коллектив средствами для удовлетворения потребностей как самого коллектива, так и организации, возникающих при выполнении служебных обязанностей».
Харрисон предлагает следующие определения:
«Профессиональное развитие является процессом первостепенной важности, благодаря которому индивидуальный рост и рост организации могут с течением времени полностью достичь своего потенциала. Наибольший вклад в процесс развития вносит образование, которое непосредственно и непрерывно воздействует на формирование не только знаний и умений, но и характера и культуры, стремлений и достижений человека. Профессиональный тренинг - это краткосрочная систематическая процедура, призванная помочь освоить выполнение определенных задач или приобрести предопределенные стандартами знания и навыки».
Цель работы показать, что разработка концепции сферы ПК требует привлечения более широких социальных и социо-культурных контекстов, далеко выходящих за рамки того, что мы привыкли понимать под квалификационными характеристиками специализированной (или профессиональной) деятельности.
Задав эти контексты, мы вынуждены будем существенно трансформировать все идеологические и организационно-практические основания работы по повышению квалификации; "вывернув" концепцию сферы ПК через концепцию ПК мы должны будем изменить привычные подходы к характеру и устройству самих процессов ПК.


Глава 1. Повышение квалификации для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений
§ 1.1. Острота вопроса повышения квалификации

Муниципальное управление представляет собой очень сложную систему отношений (причем самых различных), формальных и неформальных, горизонтальных и вертикальных, субординации и координации. Там, где эти отношения носят специальный, конкретный, регламентированный характер, предполагается, что менеджер должен овладеть комплексом определенных навыков и умений, и таких в рамках государственного и муниципального управления предостаточно.
Следовательно, их содержание должно быть структурировано, и на основе различных педагогических приемов можно научить, как правильно это воспроизводить. Из этого следует, что задачи высшего учебного заведения по подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления должны быть переосмыслены. Если оценить опыт подготовки инженеров, то там прослеживается минимум две стороны одной медали, а именно: осуществляется подготовка инженера и инженера-технолога. Последнего нам как раз и не хватает.
Более того, мы породили миф, что готовим менеджеров. А чтобы подготовить хорошего менеджера, надо 10-15 лет. Высшие учебные заведения на базе среднего образования готовят только специалиста в области управления, это в лучшем случае. И только на базе высшего образования речь может идти о подготовке менеджера. Но самое главное - подходы должны быть разными и не просто разными, а кардинально разными.
Во-первых, учебные заведения должны готовить технологов в области государственного и муниципального управления, которые должны элементарно уметь подготовить документ, аналитическую записку, проект постановления, должностную инструкцию, план мероприятий отдела, индивидуальный план и т.п., иметь первичные навыки управления.
Во-вторых, на базе высшего образования - готовить действительно управленцев.
В-третьих, иной видится работа института повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. Пришедшие сегодня во власть люди да и те, которые там давно работают, не имеют тех же самых технологических навыков, умений. Существующие подходы были ориентированы на относительно стабильную внешнюю среду, а сегодня она изменилась кардинально.
Таким образом, необходимо переосмыслить существующие подходы к процессу подготовки, переподготовки и повышению квалификации чиновников, и в первую очередь - с точки зрения "технологизации" повышения квалификации.
Острота вопроса повышения квалификации для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений продиктована тем, что именно на территории муниципального образования сосредоточены основные ресурсы, условия и факторы, обеспечивающие качество жизни личности, населения.
Пока немногие органы местного самоуправления, в силу разных причин, подошли к пониманию необходимости осуществления реальных шагов по повышению квалификации кадров для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий и учреждений. Разговоров по этому пводу много, практических шагов нет. Все, что мы пока наблюдаем, это полумеры.

1. Горохов В.А., Коханова А.Л. Основы непрерывного образования в СССР. М.: Высшая школа, 1990.
2. Гричук А.Г. Концепция повышения квалификации депутатов представительных органов местного самоуправления и муниципальных служащих. // ЧиновникЪ №3'98
3. Иванов Александр Михайлович, Дистанционное обучение как основа современного развития системы повышения квалификации кадров // ЧиновникЪ №6'05
4. Кастельс М. Информационная эпоха: Экономика, общество и культура. М., 2000.
5. Киселев А.Г. Государственное управление в регионах: новые подходы, Опубликовано в номере: Менеджмент в России и за рубежом №5 / 2006
6. Назаров Е.Г. Как повышать квалификацию, вести подготовку и переподготовку кадров в муниципальных образованиях // ЧиновникЪ №3'04
7. Назаров Е.Г. Подготовка кадров для органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений // ЧиновникЪ №2'03
8. Пузиков В. Инвестиционный потенциал образования // Высшее образование в России. 2001. №2.
9. Щедровицкий П.Г. Очерки по философии образования (статьи и лекции)". М.: 2003