Муниципальное право

| Категория реферата: Рефераты по административному праву
| Теги реферата: реферат охрана, сочинение по английскому
| Добавил(а) на сайт: Izmaragd.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решающее слово по организационным делам зачастую принадлежало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представительных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных органов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положению 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы могли избираться лица, имеющие право поступления на государственную службу. По Положению 1864 года правительственными властями утверждались только председатель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назначались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губернских, областных городов и городов, образующих градоначальства, утверждались министром внутренних дел, головы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на последствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неутверждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь избранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограничением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах последствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ учредить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений
Министерства отказались, но зато Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на государственной службе с вытекающими отсюда последствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только соответствующим земским собранием, как было по Положению 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов губернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость земских управ от правительственных учреждений существенно укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы,
Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностями, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устройство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов. Причем при разграничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений относятся те из предписанных дел, которые касаются всей губернии или нескольких уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые затрагивают каждый отдельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства участвовали в формировании низшего звена системы российских судов, выбирая мировых судей. Выборы производились в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предводителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату[3].

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не предоставлялись, естественно, попечение о земледелии и содержание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по буквальному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой размашистый стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "... круг действий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих административных порядках, действительно ли это участие, попечение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос"[4]. И решался этот другой вопрос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской повинности, Уставом Лесным, Уставом об общественном призрении,
Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положениями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также других уставов, положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в
Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156
Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157
Положения "При составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.
"Расходы, коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или соединенных с очевидной и важной пользой расходов уже более или менее значительных по соразмерности со средствами земства". Что такое расходы "на украшение местности" - не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на другие подобные цели. Они не были "необходимыми" расходами.

Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в мировых судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников земств и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу".
Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и уездные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный представитель дворянства, податный инспектор, один из участковых земских начальников по назначению губернатора, представитель уездной земской управы, два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ, уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существуют казенные и удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме того, самим законом устанавливались жесткие правила оценки, которые освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более зажиточным категориям населения как дворянского, так и купеческого сословий, а также предпринимателей-промышленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых имуществ составлялись губернской оценочной комиссией, затем они сообщались на заключение уездным земским собраниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского земского собрания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между губернским собранием и губернской оценочной комиссией не достигалось, а также если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по соглашению с министром внутренних дел и другими министрами "по принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в
Законе о земских повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с определением доходов и расходов. Каждое мини- стерство или главное управление получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей (кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия"; изыскивались причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам по земским повинностям нового трехлетия. В ней по установленной форме предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности, ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии
(или области), к которой принадлежат те местности. Затем общая роспись сборов и расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[5].

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного механизма не может быть изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а) определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871 годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному наблюдению губернатора".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в
"невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих делах, "сейчас как никогда может быть востребована"24. Воистину надо совершенно не знать реалий российского местного самоуправления конца XIX века, чтобы призывать к использованию опыта организации его финансов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации всей деятельности, в том числе в сфере финансовой, земского и городского самоуправления того времени заключалась именно в том, что оно было под прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году при установлении новых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских собраний требованию закона и общим государственным интересам, то теперь надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов. Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал решения по ряду дел, но если до 1890 года для такого утверждения был установлен определенный срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего постановление земского собрания считалось утвержденным, то теперь по Положению 1890 года не устанавливалось никакого срока. Постановления, требующие утверждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых решений был весьма широк и включал: постановление земских собраний о разделении земских путей сообщения на губернское и уездное, об изменении направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об открытии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в легковых извозчиках и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по дорожным сооружениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних дел - о разделении имуществ и заведений общественного призрения на губернские и уездные, о переложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать решение земства, то дело не представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или на разрешение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он представляет дело на усмотрение министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право приостанавливать постановления земских собраний. Однако вместо недельного установлен двухнедельный срок такого приостановления. Поводами к приостановлению служат как несоответствие акта закону, так и его нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных постановлений предоставлено сенату, а нецелесообразных - государственному совету и комитету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за городским самоуправлением.
Все постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губернским присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразности постановлений городских дум решаются в том же порядке, что и постановления земских дум только в том случае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных постановлений земских собраний порядок применялся только для столиц, губернских и областных городов, городов, составляющих градоначальство, и для тех уездных городов, которые внесены в особое расписание, составляемое министром внутренних дел и утверждаемое царем по предложению комитета министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требовали утверждения губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столицами, губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц[6].

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным образом губернские, собрания такое право получили. Причем обязательную силу эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.