Предыдущая страница реферата | 3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13 | Следующая страница реферата

В перспективе необходимо обеспечить принцип "финансового федерализма": региональные власти должны гарантированно иметь средства для полного обеспечения минимально необходимых социальных стандартов. Только это позволит им стабилизировать ситуацию и от выживания (а в целом ряде регионов - вымирания) перейти к развитию. При определении необходимых сумм надо учитывать не только величину трансфертов, но и весь объем финансового взаимодействия между регионами и федеральным центром.

Средства федерального бюджета должны направляться регионам лишь при условии жесткого контроля Центра региональных бюджетов и внебюджетных фондов. На первом этапе возможно увеличение бюджетной обеспеченности до минимально необходимого уровня не всем; наименее обеспеченным регионам обеспеченность можно поднять в два этапа. Источником этих средств может быть закрытие значительной части федеральных программ, которые регулярно недофинансируются, а сама их целесообразность представляется недостаточно обоснованной. [31]

2.2 Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств.

Политическая и административная организация бюджетного федерализма в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 “субъектов
Российской Федерации” имеют очень разный административный и политический статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и институциональной базы со времени объявления независимости отражала политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов, о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и регулирования региональных бюджетных отношений.

Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных законов и указов предусматривается обязательное по конституции взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее законодательство содержит множество не соответствующих и прямо противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения ответственности между центральными и региональными органами управления и законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти, деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по- прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым местную автономию.

Отсутствие в законе формального распределения ответственности за расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода.
Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов распределения расходов, по целому ряду параметров распределение ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.

Хотя фактическое распределение в широком плане следует международным нормам, которые предусматривают распределение национальных общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности, роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов.
Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели к широкому распространению непрофинансированных поручений, требований о расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным им местным органам управления.[32]

Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. -
14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10% подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный бюджет).

Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов
Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным отношениям, но на практике используются для балансирования региональных бюджетов).

Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб
Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь низкая бюджетная обеспеченность.

При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.

К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются предложения создать систему безусловного исполнения федерального законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности, применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить
(указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.

Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем, что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС, собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный, то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит
60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5- процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных операций по исполнению федерального бюджета.

Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к положительным результатам.

Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу, который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета.
Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС",
"Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.

Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в
10 раз меньше. [33]

С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II
Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных федеральных положений для региональных и местных органов управления в области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы, которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри региональных и местных органов управления и законодательных органов за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними.[34]

Глава 3
3.1 Реформирование межбюджетных отношений.

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления
(межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий. Одновременно она является важнейшей предпосылкой развития в России реального федерализма - территориальной формы демократии. Сложившаяся, во многом стихийно, к середине 1990-х годов система межбюджетных отношений не обеспечивала решения этих задач. Необходимость ее коренного реформирования и создания в
России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Межбюджетные отношение нашли свое отражение и в Бюджетном кодексе РФ, принятом в 1998 году, где они определены, как отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Межбюджетные отношения, согласно Бюджетному кодексу, основываются на принципах: o распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации; o разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы

Российской Федерации; o равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований; o выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов

Российской Федерации, муниципальных образований; o равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.[35]

Принятый в 1997 г. федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" не оправдал возлагавшихся на него надежд.
Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются неупорядоченными и непрозрачными при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином России были подготовлен и разослан в федеральные министерства и в регионы проект Методических рекомендаций по регулированию межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.
После его доработки с участием заинтересованных министерств и ведомств, представителей региональных и местных финансовых органов, органов местного самоуправления данный проект предполагается утвердить в качестве официального документа федерального уровня.

Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин
России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к
Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в
Правительство Российской Федерации в 2000 г.[36]

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: написание дипломной работы, реферат республика беларусь.





Предыдущая страница реферата | 3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13 | Следующая страница реферата