Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации

Бюджет на 2003 г. еще только внесен в Думу, но многие политики уже успели заявить, что основным его недостатком служит несбалансированность доходных полномочий между центром и регионами.

Решению проблем фискальной политики в сфере федеративных отношений в проекте бюджета и сопроводительных документах уделено достаточное внимание. В "Основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2003 г." ставится цель завершить процесс разграничения доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и обеспечить сбалансированность бюджетов всех уровней. В бюджете-2003 главной задачей определена компенсация потерь бюджетов регионов в связи с отменой оборотных налогов (на пользователей автодорог и на владельцев транспортных средств). Для этого региональная ставка налога на прибыль увеличивается с 14,5% до 16%, все поступления земельного налога зачисляются в территориальные бюджеты, а также повышаются акцизы на ГСМ (60% от суммы налогов на нефтепродукты принадлежит региональным бюджетам).

Кроме того, в соответствии с проектом закона о бюджете регионы вправе рассчитывать на финансовую помощь из нескольких источников: Фонда финансовой поддержки регионов, Фонда компенсаций, Фонда софинансирования социальных расходов, а также Фонда регионального развития. Общая сумма поступлений по этим каналам предполагается в размере 326,5 млрд руб. Это 3% от запланированного объема ВВП, тогда как в предыдущие два года соответствующий показатель составлял 2%. Увеличилась и доля территориальных доходов в консолидированном бюджете – до 48% в 2003 г. (в 2001 г. – 45,4%, а в 2002 г. – 47,8%). Но относительная величина доходов территорий сокращается: в консолидированном бюджете следующего года они запланированы в размере 14,54% против 15,27% и 14,63% в 2002 и 2001 гг. соответственно (см. график).

В целом нужно признать, что бюджетная поддержка регионов осталась на уровне последних лет (доля перераспределяемых ресурсов в совокупных доходах достаточно стабильна и находится на уровне около 14-16%). Это неудивительно, учитывая неизменность методики расчета трансферта, включающей такие инерционные показатели, как бюджетная обеспеченность, налоговый потенциал, индекс бюджетных расходов.

Доходы федерального бюджета и территориальных бюджетов 1999-2005 гг. (в % к ВВП)

Однако сохранение существующего положения нельзя признать оптимальным: механизмы взаимодействия центра и регионов не гарантируют устойчивой и эффективной работы бюджетной системы в целом. Одна из негативных черт – отсутствие стимулов к повышению эффективности расходования средств. Решение задачи переноса акцента от максимизации доходов региона к их рациональному расходованию могло бы стать основой нового этапа децентрализации.

Концепция децентрализации (наделение региональных администраций ресурсами и обязательствами по выполнению части функций общественного сектора) завоевала популярность сравнительно недавно, в последние двадцать лет. Естественно, в ее основе лежит то, что преимущества передачи полномочий (учет региональных и местных особенностей и запросов населения, взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством и качеством бюджетных услуг, улучшение налогового администрирования) должны перевешивать потенциальные недостатки (неравномерное финансирование социальных расходов, снижение прозрачности, нарушение фискальной дисциплины, финансовые злоупотребления).

Понятие децентрализации стало распространяться в России с началом 90-х годов, когда из-за слабости центральной власти набрал силу процесс перераспределения федеральных полномочий. Получение преимуществ в вопросе аккумулирования доходов было для региональных властей одной из важнейших задач (доля субфедеральных бюджетов выросла с 40% до 50-55%). Этим российская бюджетно-налоговая децентрализация, во многом "стихийная", в корне отличалась от целенаправленного процесса делегирования части расходных и доходных полномочий от федерального центра регионам во многих странах (от Уганды до Канады). Российский фискальный федерализм, прошедший несколько этапов реформирования, кризис межбюджетных отношений, особенно ярко проявлявшийся в 1996-1998 гг., по-прежнему представляется крайне слабым и неустойчивым институтом.

Впрочем, устойчивость – зачастую лишь дело времени, но лишь в том случае, если система модифицируется в правильно заданном направлении. Вряд ли можно говорить об этом применительно к российской ситуации. Причина традиционна: резкое расхождение между принципами, обозначенными в правительственных концепциях, и конкретными мерами по их исполнению. Так, несмотря на неоднократное упоминание в Программе развития федерализма до 2005 г. о повышении эффективности расходования средств бюджетов всех уровней, для решения этой задачи фактически не было сделано ничего. В условиях огромной дифференциации уровня развития регионов ресурсов хватает лишь на сглаживание различий, а не на стимулирование повышения качества работы региональных властей. Пример текущего года, когда некоторые регионы "переложили" расходы по выполнению инициатив по дополнительным расходам на федеральный центр, чрезвычайно напомнил практику 90-х годов, когда давление "снизу вверх" было одним из наиболее распространенных методов взаимодействия уровней власти.

Аналогичную картину можно наблюдать и для большинства критериев оптимальности межбюджетных отношений. Согласно подходу, выработанному Всемирным банком и нашедшему свое отражение в отечественной концепции, к ним относятся требования прозрачности, простоты, предсказуемости, а также обеспечение формирования правильных стимулов и соответствия ресурсов и обязательств. Всего этого, как и реальной автономии субфедеральных властей, добиться не удалось и, судя по темпам преобразований, не удастся не только до 2005 г., как запланировано, но и в более отдаленной перспективе.

Альтернативой традиционному подходу гипотетически могла бы стать "новая централизация". Учитывая политическую стабильность и относительно низкую вероятность распада федеративного государства, основной ее целью могло бы стать повышение эффективности госрасходов. Построив объективную систему многофакторной оценки результативности деятельности органов власти (разработку подобных нормативных документов вот уже несколько лет ведет Минфин, однако результатов пока нет), федеральный центр мог бы получить аргументы в обоснование направления средств на те или иные нужды. Затем должен следовать весьма болезненный процесс урезания доходных функций регионов – с оговоркой, что он может быть приостановлен, если региональные власти также введут у себя систему оценки эффективности (например, по федеральному стандарту). Кроме того, этот процесс было бы разумно совместить с инвентаризацией функций государства и, возможно, с их частичной приватизацией. Сформировав тем самым открытую и гибкую систему управления качеством услуг общественного сектора, федеральный центр мог бы вновь пойти на финансовую децентрализацию, но уже на новом качественном уровне.

Список литературы

Крейндель В.М. Бюджет 2003 года и перспективы децентрализации