Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации

| Категория реферата: Рефераты по государству и праву
| Теги реферата: европа реферат, реферат капитал
| Добавил(а) на сайт: Романа.

Исходя из содержания и смысла п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации может осуществляться только федеральным законом. В данной связи, необходимо признать, что представительные органы государственной власти субъектов Российской
Федерации не имеют права наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, которые не относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или предмету ведения субъектов Российской Федерации.

Некоторые авторы относят Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» к семейному законодательству и на этом основании считают возможным наделять органы самоуправления полномочиями, отнесенными законом к вопросам субъектов Российской Федерации на уровне законодательства субъектов Российской Федерации. Действительно, характерной особенностью
Федерального закона «Об актах гражданского состояния» является то, что он основывается одновременно на положениях гражданского и семейного законодательств (п. 1 ст. 2). Конституцией Российской Федерации (п. "к" ч.
1 ст. 72) семейное законодательство отнесено к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, в противном случае действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76). Это обстоятельство как бы дает условное обоснование для отнесения вопросов, образование и деятельности органов ЗАГС к вопросам семейного законодательства.

Однако, если даже считать, что вопросы образования и деятельности органов ЗАГС относятся к семейному законодательству и входят в предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, то и в этом случае ответ о праве органов госвласти субъектов Российской Федерации наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями в рассматриваемой сфере окажется скорее отрицательный, чем положительный, поскольку нельзя однозначно утверждать, что всякое полномочие по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может быть делегировано (передано) органам местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации. Косвенным подтверждением тому служит формулировка конституционной нормы о том, что не все, а лишь отдельные, государственные полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления. Другим подтверждением является п. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», где указывается, что «...законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации....не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации... предметы совместного ведения.». Из этого следует закономерный вывод, что право субъектов Российской Федерации на наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно быть предусмотрено в соответствующем федеральном законе.

В качестве иллюстрации можно привести Федеральный закон «О животном мире», где статьей 8 разрешается передавать отдельные государственные полномочия в области охраны и использования объектов животного мира органам местного самоуправления законодательством субъектов Российской Федерации.
Аналогичную норму содержит ст. 68 Водного кодекса Российской Федерации.
Обратным примером служит Федеральный закон «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», который также регулирует отношения, согласно ст.
72 Конституции Российской Федерации, принадлежащие к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, но, который не предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Можно сделать аналогичную ссылку и на
Семейный кодекс Российской Федерации.

Вышеуказанные обстоятельства нельзя считать случайностью. Федеральный законодатель определяет в каждом законе случаи, когда органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а когда в таком праве должно быть отказано. Это соответствует принципам разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, установленным п. 1 ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации». До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование (п. 2 ст. 12 Федерального закона), то есть, если бы не существовало Семейного кодекса Российской
Федерации и Федерального закона «Об актах гражданского состояния», представительные органы субъектов Российской Федерации могли бы принять соответствующие законы и на их основании наделить отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления.

И тем не менее нельзя согласиться с авторами, относящими вопросы образования и деятельности органов ЗАГС к семейному законодательству. Это следует из буквального толкования норм Раздела 1 «Общие положения» и конкретно ст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, установившей виды отношений, регулируемых семейным законодательством. В ст. 3 Кодекса определена система семейного законодательства, разграничена компетенция
Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений, составляющих предмет семейного законодательства. Семейное законодательство состоит из Семейного кодекса, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации. Состав семейного законодательства определен исходя из узкого термина
"законодательство". Компетенция Российской Федерации и ее субъектов по регулированию отношений, входящих в предмет семейного законодательства, разграничена путем установления круга вопросов, по которым субъекты
Российской Федерации вправе принимать законы. Это, во-первых, вопросы, отнесенные к ведению субъектов Российской Федерации Семейным кодексом, и, во-вторых, вопросы, Кодексом не урегулированные[10]. –

Вопросы, отнесенные Семейным кодексом Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации, также подразделяются на два вида. Вопросы первого вида должны быть решены субъектами Российской Федерации. Вопросы второго вида могут быть разрешены законами субъектов Российской Федерации, то есть регулирование соответствующих отношений является факультативным.
Сходство заключается в одном: все вопросы, отнесенные к полномочиям субъектов Российской Федерации перечислены в Семейном кодексе Российской
Федерации.

Вот почему вопросы образования и деятельности органов ЗАГС все- таки следует рассматривать в системе гражданского законодательства.

Хотя п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» закрепляет за субъектами Российской Федерации самостоятельность в образовании органов ЗАГС, однако, там же определяется правовая основа такого образования- указанный Федерального закона, а точнее- абзац 2 ст. 1
Федерального закона, который установил, что органы, производящие государственную регистрацию актов гражданского состояния определяются
Федеральным законом. Положения ст. 1 Федерального закона составляют предмет его правового регулирования, т.е. сферу общественных отношений, которые подвергаются воздействию норм права и это подчеркивает ее приоритет перед иными статьями закона. Кроме того, пункт 1 ст. 4 Федерального закона содержит диспозицию, делающую более ясной содержание абз. 2 ст. 1
Федерального закона, из которой следует, что органы ЗАГС должны образовывать именно органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, а не органы местного самоуправления. На это указывает также п. 4 ст. 47 Гражданский кодекс Российской Федерации.

Что касается самостоятельности субъектов Российской Федерации в образовании органов ЗАГС, то ее, по-видимому, следует понимать как самостоятельную, на основе конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации, организацию ЗАГСов применительно к административно-территориальному устройству субъекта Российской Федерации, схеме управления территорией, структуре государственной власти субъекта.

Вопрос о том, что считать деятельностью органов ЗАГС также нуждается в разъяснении.

Что следует понимать под «деятельностью», вопросы которой решаются субъектами Российской Федерации:

-деятельность по материально- техническому, финансовому и организационному обеспечению органов ЗАГС; или

-деятельность по производству государственной регистрации актов гражданского состояния?

Если считать под «деятельностью» второе толкование, то пункт 4 ст. 47
Гражданского кодекса Российской Федерации определил, что порядок регистрации, порядок изменения, восстановления и аннулирования записей актов гражданского состояния, порядок хранения актовых книг определяются законом об актах гражданского состояния. Иначе говоря, государственная регистрация актов гражданского состояния должна производиться строго в соответствии с установленным Федеральным законом «Об актах гражданского состояния» порядком. В чем же тогда будет заключаться самостоятельность субъектов Российской Федерации в вопросах деятельности органов ЗАГС, если степень свободы ограничена строгими рамками федерального закона?
Самостоятельность можно предположить как решение вопросов деятельности органов ЗАГС в виде включения данных органов в структуру органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, руководство в деятельности федеральным законодательством, освобождение от выполнения не свойственных им функций. Подтверждением служит п. 3 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», где указывается, что федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством Российской
Федерации, осуществляет не контроль, не управление, а только координацию деятельности органов ЗАГС.

Поэтому, признав под вопросом «деятельности» органов ЗАГС, деятельность по регистрации актов гражданского состояния, установленную Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «Об актах гражданского состояния», следует отдавать отчет в том, что, в таком случае, указанный вопрос является вопросом гражданского законодательства, относится к предмету ведения Российской Федерации и может быть передан органам местного самоуправления только федеральным законом.

Вот почему логично согласиться с первым пониманием и наделять органы местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации только полномочиями по материально-техническому, организационному и финансовому обеспечению государственных органов ЗАГС.

Поскольку вопрос организации органов ЗАГС является частным вопросом гражданского законодательства и передан Российской Федерацией для осуществления органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, то это не предполагает возможности его последующей передачи органам местного самоуправления. Данный случай не является исключительным.
Можно сослаться на Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», также входящий в отрасль гражданского законодательства, ст.
6 которого закрепила за субъектами Российской Федерации единственное правомочие- определение лицензирующих органов субъектов Российской
Федерации.

Ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах не содержится положений, устанавливающих компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части установления не предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Таким образом, следует признать, что регистрация актов гражданского состояния относится к предмету правового регулирования гражданского законодательства Российской Федерации, являясь составной частью предмета ведения Российской Федерации, закрепленного ст. 71 Конституции Российской
Федерации и следовательно не подлежит законодательному регулированию субъектов Российской Федерации. На этом же основании органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять в рассматриваемой сфере отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления.

Невозможность передачи полномочий связана, помимо прочего, с государственной природой органов регистрации актов гражданского состояния и выполняемых ими функций. Функции по регистрации актов гражданского состояния не связаны с решением вопросов местного значения. Выполнение этих функций по сути, противоречит правовой природе местного самоуправления.

Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти в соответствии с общими принципами организации органов государственной власти. Не могут быть приняты законы, нарушающие целостность единства системы государственной власти в Российской Федерации
(п. 2 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации»).

Статья 10 Конституции Российской Федерации устанавливает разделение государственной власти в Российской Федерации. Положения ст. 10 Конституции
Российской Федерации в равной степени распространяются на принципы организации системы органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Т.е., принимая во внимание вышесказанное, органы ЗАГС на территории субъектов Российской Федерации, сообразуясь с
Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и Указом президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации», конституциями
(уставами) субъектов Российской Федерации, должны образовываться актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и входить в их структуру. Иное невозможно, т.к. органы ЗАГС согласно Федеральному закону
«Об актах гражданского состояния» осуществляют свою деятельность от имени государства, а также используют бланки и печать с изображением
Государственного герба Российской Федерации.

Указом президента Российской Федерации «О Государственном гербе
Российской Федерации» определен Герб Российской Федерации и порядок его использования. Право использования изображения Государственного герба
Российской Федерации предоставлено исключительно государственным органам.

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, не являются государственными органами и не будут ими являться даже после наделения их отдельными государственными полномочиями, то использовать печати с изображением Государственного герба
Российской Федерации при регистрации актов гражданского состояния, как того требует п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об актах гражданского состояния», они не имеют права. Правильность данной позиции подтверждена определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 28 августа 1998 г. по кассационной жалобе губернатора Ленинградской области и Законодательного собрания Ленинградской области на решение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 20 мая 1998 г. (дело по заявлению прокурора Ленинградской области о признании недействительными п. 2 ст. 1 и ст. 7 Закона Ленинградской области «О наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями
Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией»). В данном определении было признано неправомерным использование органами местного самоуправления печатей с изображением
Государственного герба Российской Федерации, а органам государственной власти субъекта Российской Федерации отказано в праве своими актами определять порядок использования конституционных символов Российской
Федерации.