Правовая основа местного самоуправления

| Категория реферата: Рефераты по гражданскому праву и процессу
| Теги реферата: реферат религия, реферат по биологии
| Добавил(а) на сайт: Крайнев.

• иные вопросы местного значения.

Конституцией Российской Федерации закреплены следующие гарантии местного самоуправления:

• право на судебную защиту;

• право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решении, принятых органами государственной власти;

• запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти, Конституция Российской Федерации в то же время допускает возможность наделения этих органов отдельными государственными полномочиями.[5] В таких случаях им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий - контролироваться государством.

4. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

Ст. 72 Конституции Российской Федерации относит установление общих принципов организации местного самоуправления к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации «издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации».[6] Иначе говоря, федеральное законодательство о местном самоуправлении составляет «юридическую базу для правового регулирования местного самоуправления субъектами Российской
Федерации» . Оно обеспечивает общие для всех субъектов Российской Федерации подходы к вопросам формирования и развития правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений.

Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, закрепляемые Конституцией Российской Федерации, получили развитие в Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Данный закон «в соответствии с Конституцией Российской
Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации»[7]. Согласно ст. 7 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» ему не могут противоречить другие федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права, содержащихся в этих законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному закону от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны применяться положения Конституции Российской Федерации и названного закона.
Это в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.
Данный закон устанавливает территориальные, финансово-экономические основы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления, ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью, определяет органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.

Особенная роль Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Так, полномочия органов государственной власти Российской Федерации устанавливает ст. 4, согласно которой на федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не только о Конституции Российской Федерации, Федеральном законе от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но и о других федеральных законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов местного самоуправления за нарушение законов; организации местного самоуправления в закрытых административно- территориальных образованиях; основ муниципальной службы и т. д.
Федеральные органы государственной власти обязаны обеспечивать соответствие законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации закон относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления; федеральных гарантий финансовой самостоятельности; регулирование основ муниципальной службы и т. д.[8] Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации. При этом им передаются материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и осуществляется контроль за их реализацией. К ведению
Российской Федерации в области местного самоуправления в лице соответствующих органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Целям обеспечения федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления служит Федеральный закон от 26.11.96 №138-ФЗ (ред. от
22.06.98) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который
«устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях нарушения указанных прав»[9]. Данный закон применяется в случаях, если: представительным органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления и т.п., но только в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Для установления и обеспечения федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления был принят Федеральный закон от
25.09.97 №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской
Федерации», который «определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления»[10].

«Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации»[11] установлены
Федеральным законом от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации». Данный закон определяет понятия муниципальной должности, муниципальной службы, разряды, ограничения, поощрения, ответственность, гарантии муниципальных служащих и другие вопросы муниципальной службы.

Крайне важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли Указы Президента Российской Федерации и
Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, т.к. «для того, чтобы закон заработал необходим пусковой механизм его реализации»[12]. Некоторые из этих актов продолжают составлять правовую основу местного самоуправления: Указ Президента РФ от 11.06.97
№568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской
Федерации»; Указ Президента РФ от 22.10.98 №1281 «О конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»;
Постановление Правительства РФ от 19.01.98 №65 «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» и др.
.

4. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской
Федерации: республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты Российской Федерации - устав.
Конституции и уставы субъектов Российской Федерации должны соответствовать
Конституции Российской Федерации и федеральным законам, которые имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении (например, ст.108-116 Устава Красноярского края от 29.02.96
№8-252) не должны противоречить основополагающим началам и принципам организации местного самоуправления, закрепляемым Конституцией Российской
Федерации и ранее указанными федеральными законами. Как уже упоминалось установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов
Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.5 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они принимают и изменяют законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении
(например, Закон Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98)
«О местном самоуправлении в Красноярском крае»), о муниципальных выборах
(например, Закон Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97)
«О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае»), о местном референдуме (например, Закон Красноярского края от 28.06.96 №10-298
«О местном референдуме»), о муниципальной службе (например, Закон
Красноярского края от 21.10.97 №15-580 «О муниципальной службе в
Красноярском крае»). Закон относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации решение вопросов о передаче собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность, регулировании отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами (например, ст.30-41 Закона Красноярского края от
10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). В ведении субъектов Российской Федерации находятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, ст.13-14
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Кроме того, субъекты Российской
Федерации вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций. Субъекты
Российской Федерации могут принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например. Закон Красноярского края от 24.06.97 №14-506 «Об установлении административной ответственности по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления»). Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления. Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; государственные минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации; защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Кроме того, органы государственной власти субъектов
Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией[13].

Однако процесс формирования законодательства субъектов Российской
Федерации проходит очень неравномерно: лишь в незначительной части регионов правовую базу «можно считать удовлетворительной, в большинстве же законы либо не принимаются, либо принимаются с грубейшими нарушениями федерального законодательства»[14]. Так, законом Архангельской области устанавливается соподчиненность муниципальных образований, законом
Чувашской республики полностью регламентируется деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, законом ряда областей устанавливается структура органов местного самоуправления. В ст.4
Закона Красноярского края от 20.06.95 №6-126 (в ред. от 24.04.97) «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» установлено, что «дата проведения выборов определяется Законодательным Собранием края по согласованию с Губернатором края»[15], что «является вмешательством в компетенцию органов местного самоуправления»[16]. Таким образом, при наличии большого разнообразия в подходах к регулированию конкретных вопросов местного самоуправления, находящихся в ведении субъектов
Российской Федерации, недопустимо нарушение основ организации и деятельности местного самоуправления, установленных Конституцией
Российской Федерации и федеральными законами.

5. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления - уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Необходимость появления в системе нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных образований предопределили признаваемые и гарантируемые
Конституцией Российской Федерации организационная обособленность органов местного самоуправления в системе управления государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления местного самоуправления, определение структуры органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из того, что каждое муниципальное образование имеет свой устав.
Ст.8 данного закона определяет «руг основных вопросов, регулируемых уставом муниципального образования, принципы его разработки, принятия и порядок государственной регистрации. В соответствии с законом устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно.
Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Закон предусматривает два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан. Органы государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливают порядок государственной регистрации уставов муниципальных образований. Так, согласно ст. 9 Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в
Красноярском крае» «государственная регистрация устава муниципального образования осуществляется управлением юстиции администрации края в месячный срок со дня его представления»[17]. По результатам рассмотрения заявления и устава орган юстиции обязан принять одно из следующих решений: а) о регистрации устава; б) об отказе в регистрации устава. Отказ в регистрации устава, равно как и регистрация устава, содержащего противоречия федеральному или областному законодательству, могут быть обжалованы в суд. Ст.8 Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от
17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» устанавливает, что «основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам
Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации»[18]. Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования), «которое осуществляется при наличии его государственной регистрации»[19].

Устав муниципального образования должен содержать, во-первых, наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории.

Во-вторых, в уставе указываются вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования. Их перечень содержится в ст. 6
Федерального закона от 28.08.95 №154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.8
Закона Красноярского края от 10.01.96 №8-209 (ред. от 26.03.98) «О местном самоуправлении в Красноярском крае»). Муниципальные образования вправе расширить этот перечень за счет вопросов, отнесенных к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросов, не исключенных из их ведения и не отнесенных к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (Закон Красноярского края от
22.06.98 №3-110 «О предметах ведения муниципальных образований»).

В-третьих, устав муниципального образования определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы. В уставе закрепляются структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (например, согласно ст.21 Устава города Красноярска
«на городских выборах ... избираются ... Глава города»[20], а согласно ст.
10 Устава закрытого административно-территориального образования г.
Железногорск Красноярского края избирается глава администрации). При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 14 Федерального закона от 28.08.95
№154-ФЗ (ред. от 17.03.97) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным»[21].

Органы местного самоуправления должны быть наделены уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Устав муниципального образования закрепляет статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также гарантии прав должностных лиц местного самоуправления. При этом срок полномочий депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть меньше двух лет. Кроме того, устав должен определять основания и порядок прекращения их полномочий. В соответствии с законом субъекта
Российской Федерации устав муниципального образования устанавливает наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу (например, ст. 54
Устава города Красноярска определяет, что «систему правовых актов города образуют: решения, принятые на референдуме, нормативные и индивидуальные акты городского Совета и администрации города»[22]). Уставом муниципального образования определяются выборные и иные органы местного самоуправления, являющиеся юридическими лицами.