Глава 1. Общие принципы правового регулирования некоммерческих организаций в России: история и действительность.

Законодательство о некоммерческих организациях в Российской Федерации стало складываться лишь в 1990-х годах, хотя в отдельных нормативных актах, регулирующих развитие культуры, науки, образования, здравоохранения и социальной защиты, признавался специальный статус организаций, действующих в общественных интересах (for public good), в противоположность государственным (government) или частным (private business), в том числе
— и в части наделения их налоговыми и иными льготами.

Основным аналогом международного понятия «некоммерческая организация» в России до последних лет являлась так называемая «общественная организация» — добровольное самоуправляемое объединение граждан, созданное с целью реализации их личных неимущественных (духовных, творческих, научных, профессиональных, спортивных, культурных и др.) интересов, которое существует почти исключительно как членская организация, без целей получения и распределения прибыли.

Первым нормативным актом в этой области было Постановление ЦИК СНК
СССР от 6 января 1930 года «О порядке учреждения и ликвидации Всесоюзных обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли» и Положение «О добровольных обществах и союзах», утвержденное постановлением ЦИК и СНК
РСФСР от 10 июля 1932 года[1].

До 1995 года действовал сменивший это Положение Закон СССР 1990 года
«Об общественных объединениях»[2], упростивший процедуру регистрации и расширивший перечень законодательно признаваемых видов объединений от политических партий до благотворительных фондов. (А 22 мая 1995 года вступил в действие новый закон «Об общественных объединениях»[3], который регламентировал 5 возможных форм общественных объединений, включая такие экзотические как орган общественной самодеятельности – прим. ЦСЭИ).

Следует также указать на Закон РСФСР «О вероисповедании», который рассматривал религиозные объединения в качестве одного из видов общественных организаций и устанавливал для них сходный порядок создания и деятельности.

В 90-х годах термин «некоммерческая организация» получает в законодательстве России все более широкое применение — он содержится более чем в 40 законодательных актах.

Особое значение для развития нормативного понятия «некоммерческая организация» в России сыграл опыт местного нормотворчества — два акта правительства Москвы:

• Положение «О регистрации некоммерческих организаций в г.Москве», утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 29 декабря 1992 года;

• Временное Положение «О негосударственных некоммерческих организациях в г.Москве», утвержденное Распоряжением мэра Москвы от 30 апреля 1993 года.

Эти акты впервые дают комплексную характеристику нормативных признаков, порядка создания, деятельности и иных важных черт некоммерческой организации. В отличие от «общественных» «некоммерческие организации» могут, согласно этим Положениям, создаваться либо гражданами, либо гражданами и юридическими лицами, либо только юридическими лицами без ограничений минимального числа учредителей, которые предусмотрены в Законе
«Об общественных объединениях».

Возможными формами юридических лиц, создаваемых инициативным путем без влияния государства, ранее были: общественное (религиозное) объединение
(как правило, членское) и коммерческая организация (кооператив, малое предприятие, совместное предприятие и пр.). С принятием московских
Положений впервые появилась легальная возможность образовывать юридические лица именно для некоммерческих целей.

Началось создание на официальной правовой базе сети социально- культурных учреждений и фондов — школ, театров, домов призрения, библиотек, музеев — в том числе через привлечение имущественных и финансовых вкладов учредителей (граждан и частных коммерческих предприятий, банков и др.), что лишило государство монополии в социально-культурной сфере и положило начало интенсивному созданию российского третьего сектора.

Термин «третий сектор» является на сегодняшний день общепризнанным в мировой практике обозначением некоммерческих, благотворительных инициатив (первый сектор — государственный, второй сектор — частный).

Таким образом, если Закон СССР «Об общественных объединениях» 1990 года укрепил правовую основу личных неимущественных прав граждан в сфере политической и общественной жизни («право граждан на объединение»), то указанные выше московские Положения о некоммерческих организациях заложили основу формирования и регулирования имущественной базы российского третьего сектора.

Однако московский опыт не решил задачи регулирования правового статуса некоммерческих организаций во всей России, поскольку не получил распространения в других регионах и не был поддержан законодательством федерального уровня.

Это не мешало созданию некоммерческих, в том числе благотворительных, организации и фондов индивидуальными решениями властей («в порядке исключения»), которые каждый раз предусматривали особый порядок предоставления льгот и преимуществ. Нормы, регулирующие правовой статус некоммерческих и благотворительных организации, оставались бессистемно разбросанными в актах различной юридической силы, причем основным способом регулирования избирались преимущественно подзаконные акты.

С принятием части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации
(от 30 ноября 1994 года, официально опубликован 8 декабря 1994 года в
«Российской газете», введен в действие 1 января 1995 года) ситуация кардинально изменилась. Нормы о некоммерческих организациях сведены в единый раздел «Некоммерческие организации»[4], в котором приведен перечень видов некоммерческих организаций, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью (благотворительные и иные фонды), даются основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов некоммерческих организаций, порядок получения и использования ими имущества, а в некоторых случаях и требования, которые должны быть включены в учредительные документы некоммерческих организаций.

Наряду с Гражданским Кодексом в сфере регулирования деятельности некоммерческих организаций не отменены и продолжают действовать ряд ранее принятых законодательных актов, противоречащих новому Кодексу. В связи с этим законодатели разрешают применение старых законов лишь в той части, которая не противоречит новому Кодексу, а также планируют принятие новых законов и внесение поправок в старые.

Помимо этого, устранению указанных противоречий на практике может послужить:

• принятие новых законов и подзаконных актов;

• внесение поправок в действующие законы и подзаконные акты;

• отмена действующих актов;

• официальное толкование законов Парламентом;

• решения Конституционного суда;