Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4  5  6  7  8  9 | Следующая страница реферата

Становление региональной власти происходило в условиях ослабления власти федеральной и не контролировалось в полной мере Центром. В силу этого в различных регионах России стали возникать не схожие между собой властные модели. Особенно отчетливо это проявилось на уровне национальных
Республик. Обладающие наибольшей политической самостоятельностью, они первыми включились в процесс государственного строительства и сумели сформировать на своей территории специфические формы правления. В одних за основу была принята модель президентской республики (Калмыкия, Татарстан,
Башкортостан, Якутия). В других президентский пост был ликвидирован, и установилось некое подобие парламентской республики (Удмуртия и до недавних пор Мордовия). В многонациональном Дагестане конституцией закреплен не имеющий аналогов институт «коллективного президента» - республику возглавляет избираемый на два года председатель Государственного совета.

В «русских» регионах модель власти в большей степени унифицирована.
Здесь можно выделить пять групп влияния или фигур власти. Формально власть в регионе представлена губернатором, губернской администрацией, включающей в себя систему местной исполнительной власти, региональными отделениями федеральных структур, органами представительной власти. Реальное влияние этих органов далеко не всегда соответствует тому месту, которое каждый из них занимает в формальной структуре власти. Однако их представители в большинстве своем могут быть отнесены к местной элите.

Первая группа влияния представлена губернатором и его ближайшим окружением. Губернатор лично отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность в нем; разрабатывает структуру региональной администрации, схему управления региональной экономикой и социальной сферой. Для решения поставленных задач в его распоряжении имеются большие ресурсы власти: контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых средств, установление или отмена местных налогов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. По закону все эти решения утверждаются представительным органом . Но на практике выборный орган лишь оформляет решения, предложенные губернатором. Кроме этого губернатор активно влияет на проведение приватизации в регионе, организацию конкурсов и аукционов, а также основные направления экономической политики: регулирование цен, ограничение уровня рентабельности предприятий. В ряде регионов уставы закрепили за администрацией право единолично распоряжаться региональной государственной собственностью.

Должностные полномочия определяют административное влияние руководителя региона, его экономические ресурсы влияния предоставляют власти дополнительный «козырь» в диалоге с экономическими актерами. Однако для их полноценной реализации требуется действие дополнительных факторов.
Важным условием формирования сильной губернаторской власти в регионе является наличие авторитетной, пользующейся популярностью личности.
Сильному губернатору удается в полной мере использовать власть, которая дана ему законом, контролировать экономические и политические процессы в регионе.

С расширением властных полномочий и ответственности губернатора на смену личной преданности при комплектовании команды пришел принцип профессионализма. Кроме этого все большую роль начинают играть политические связи руководителя. За последние годы персональный состав команд стал более сложным: все чаще они формируются с учетом политической поддержки, полученной губернатором в ходе избирательной кампании. В 1996-1998 гг. по такому принципу были сформированы команды губернаторов Санкт-Петербурга и
Ленинградской области. Иногда состав команды отражает политические связи местного руководителя. Так, в конце 1998г. на ответственные посты в
Республике Калмыкия были назначены московские управленцы. Есть регионы, где подбор команды губернатором происходит в соответствии с рекомендациями руководящих партийных органов. Такая практика сложилась в регионах, где к власти пришли коммунисты.

Сильная губернаторская власть не только создает собственную опору в лице преданных ей людей, но умеет работать со специалистами-советниками, не боится консультироваться с ними по различным вопросам. Эта способность придает действиям лидера взвешенность, позволяет принимать продуманные решения. Однако далеко не всем руководителям регионов такое сотрудничество удается.

Еще одним условием сильной губернаторской власти является укорененность руководителя в регионе. В прошлом региональные лидеры с подведомственной территорией связей практически не имели. Они были представителями партийно-советской номенклатуры и переводились на руководящие должности из одной области в другую. При этом признаком успешной карьеры, как правило, было назначение в Москву. Современные региональные лидеры имеют корни в своих регионах. Чаще всего они там родились, учились и работали, имеют обширные социальные связи, которые уже на этапе борьбы за власть превращаются в серьезный политический капитал.

В 1996-1998 гг. в России прошли выборы губернаторов. Изменение механизма формирования корпуса местных руководителей заложило основы новой модели властных отношений в регионе. Выборы закрепили независимость губернатора по отношению к Центру, «освобождая» его от личной преданности
Президенту. Теперь судьба руководителя региона зависит от его собственного умения вести открытую борьбу за голоса избирателей. Выборы превратили губернатора из кулуарного политика в политика публичного. В новых условиях он должен быть не только предприимчивым лоббистом, способным «выбить» для своей области кредиты, льготы, привилегии. В ходе избирательной кампании кандидату на губернаторский пост уже было необходимо увлечь население региона своим видением будущего и перспективными для региона проектами.
Чтобы сохранить доверие населения, избранный руководитель должен теперь доказать свою способность на практике решать острые социальные и экономические вопросы.

Во вторую группу влияния в регионах входят представители местной бюрократической элиты – руководители функциональных подразделений исполнительной власти. Исполнительная власть в регионах образуется по- разному. В большинстве русских областей существует областная администрация, в других администрация преобразована в правительство. При этом структура правительства либо предполагает должность премьера, либо предоставляет функции премьера губернатору.

Руководители структур региональной исполнительной власти выполняют не столько политические, сколько административно-организационные функции.
Только заручившись поддержкой этой части местной бюрократии, губернатор может осуществлять свои полномочия в полном масштабе. Руководители департаментов областной администрации назначаются губернатором и, как правило, демонстрируют преданность своему руководителю. Что же касается всего аппарата областной администрации, то его преданность губернатору имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна, а следовательно, при смене руководства она будет поддерживать того, кто придет к власти.

Исполнительная власть, как показывают социалогические исследования, пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом. Все большее число россиян полагают, что основные решения сегодня принимаются на уровне провинции, а не в Центре. В 1994 г. это мнение высказали 60% опрошенных в
11 регионах Российской Федерации. Два года спустя схожие результаты были получены в Новгороде, а также в Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60 и 58% опрошенных, соответственно, полагали, что региональная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области.
Отношения с региональными и местными властями представляются россиянам более важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.

Третья группа влияния включает представителей региональных отделений федеральных структур, таких как Министерство обороны, Министерство по налогам и сборам, Налоговая полиция и т. д. При назначении руководителей региональных отделений федеральных структур их кандидатуры согласовываются с губернатором. Это положение, зафиксированное в законе и подтвержденное в ряде договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и
Центром, позволяет избегать напряженности в отношениях между ними. Сами руководители также предпочитают процедуру согласования решений конфликту.

Представители силовых структур входят в состав местной элиты. Однако прямого отношения к выработке политических решений (не считая тех, которые находятся в их непосредственной компетенции) они не имеют и самостоятельной политической роли не играют. Более тесно с региональной администрацией взаимодействуют структуры Налоговой полиции и Министерства по налогам и сборам, деятельность которых затрагивает экономическую жизнь региона.
Весьма часто эти структуры выполняют «деликатные поручения» региональных руководителей, усмиряя не в меру «самостоятельных» предпринимателей через систему налогообложения. Тесно сотрудничают с администрацией руководители региональных отделений Центрального банка, принимающие непосредственное участие в разработке программ регионального развития и потому также входящие в региональную элиту. Новым явлением в общественной жизни России стала поддержка местными властями воинских подразделений, расквартированных на подведомственных им территориях. В условиях глубокого кризиса, постоянных задержек денежного довольствия офицерам и недостаточного обеспечения армии необходимыми жизненными ресурсами, и в частности продовольствием, губернаторы регионов часто вынуждены брать на себя функции федерального Центра по поддержанию жизнеспособности армии.

До недавнего времени было принято считать, что региональным структурам федеральных органов исполнительной власти не всегда удается сохранять автономию по отношению к местному руководству. Однако проведенное социологическое исследование выявило более сложную систему взаимодействия.
В ряде случаев активную политику на местах проводил Государственный антимонопольный комитет. В субъектах Федерации, где местная власть в нарушение федеральных законов запрещала к вызову за пределы региона сельскохозяйственную продукцию, этот институт вступал в конфликт с администрациями, вынуждая их отменять незаконные постановления. В последнее время местные суды и прокуратуры все чаще заводят судебные дела на бывших и ныне действующих представителей власти. Все это свидетельствует о меняющейся расстановке сил внутри региона и растущей самостоятельности региональных подразделений федеральных структур.

К четвертой группе влияния относятся дружественные руководству региона экономические структуры. Они группируются вокруг центра власти, образованного губернатором, его ближайшим окружением, руководством исполнительных органов и примыкающей к ним бюрократической верхушкой.
Поддержка местной власти директорским корпусом является важным фактором социально-политической стабильности в регионе.

В круг поддержки губернатора входят разные по масштабам и формам собственности предприятия. Однако центральное место в альянсе принадлежит крупнейшим предприятиям области, многие из которых в прошлом представляли
«гордость и славу» советской индустрии. Каждый руководитель стремится заручиться их поддержкой, а также найти способ установить контроль над ними. Союз губернатора с руководством крупнейших предприятий области, естественен и необходим обеим сторонам. Для руководства предприятия поддержка местной власти является важнейшим условием выживания. При спаде производства и отсутствии оборотных средств крупные предприятия самостоятельно выжить не могут. Губернатор нужен им для «пробивания» средств из федерального бюджета, получения кредитов, налаживания международных связей.

Помощь гигантам местной индустрии имеет для администрации большое экономическое и политическое значение. Региональные лидеры отчетливо понимают, что крах крупного предприятия может обернуться для их территории подлинной катастрофой – снижением поступлений в местный бюджет, ростом безработицы, обострением социальной ситуации.

Особенность взаимодействия бизнеса и власти в постсоветском обществе состоит в том, что в основе его лежит не институциональное представительство интересов бизнеса, но индивидуальные, личностные контакты отдельных руководителей предприятий с представителями властных структур.
Власть поощряет такого рода отношения, предпочитая иметь дело с партнерами, которые не объединены в рамках единой организации. Региональная администрация общается с руководителями дружеских коммерческих структур один на один, а ее стратегия сводится к расширению круга поддержки, что позволяет сохранять собственную независимость. В более сложном положении оказываются местные руководители, которым приходится вести диалог с консолидированной бизнес-элитой, стремящейся диктовать администрации свои условия.

В пятую группу влияния входят представительные органы власти. В разных регионах они именуются по-разному: Законодательное собрание, Дума, Совет и т.д. Различаются они по числу депутатов и по способу формирования. В некоторых регионах действует «смешанная» избирательная система, когда одна половина депутатского корпуса избирается по партийным спискам, а другая – по одномандатным округам. Однако в большинстве субъектов Федерации выборы в представительные органы проходят на основе мажоритарной системы.

В соответствии с концепцией государственного строительства, принятой за основу федеральными властями, полномочия представительных органов остаются ограниченными. Как правило, они утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, принимают программы развития региона. Но большинство из этих решений принимается выборными органами по представлению губернатора. Другим ограничением деятельности представительных органов власти является то, что большинство депутатов работают на непостоянной основе. Это положение дало местной бюрократии и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством.

Отношения между администрацией и представительной властью в регионах складываются по-разному. Однако повсеместно исполнительная власть стремится оказать влияние на состав представительных органов. Руководители регионов, как отмечают многие эксперты, уделяли большое внимание избирательной кампании в местные законодательные собрания. Они занимались подбором кандидатов, обсуждали возможность их победы на выборах. В тех российских провинциях, где губернатор контролирует политическую ситуацию, исход голосования чаще всего был благоприятен для местной «партии власти». Иная ситуация складывается в регионах, где губернатор не обладает достаточным политическим влиянием, чтобы консолидировать местную элиту. К этому фактору часто добавляется отсутствие каких-либо позитивных сдвигов в социально- экономической жизни, что усиливает шансы политической оппозиции.

До недавних пор в ходе выборов в региональные представительные органы особую активность проявляли те экономические и социальные группы, которые не были представлены в исполнительной власти – не вошедшие в альянс с администрацией предпринимательские структуры или бюджетные организации. Для них участие в работе представительного органа являлось единственной возможностью отстоять собственные интересы. Однако выборы, прошедшие в 1997-
1998 гг., выявили новую тенденцию. В составе региональных законодательных собраний нового созыва значительно повысилось представительство хозяйственников и бизнес-элиты. Одновременно с этим в регионах произошло объединение новой и старой элит бизнеса.

Наряду с группами влияния, имеющими формальный статус и определенный общественно-политический вес, в регионах существуют фигуры или группы с неопределившимся пока пространством влияния. К ним, в первую очередь, относятся представители президента в регионах. Этот институт был создан в
1991 г. в целях укрепления президентской вертикали. На должность представителя президента, как правило, назначались выходцы из регионов, проявившие себя в период подъема демократического движения в стране. Однако с самого начала полномочия представителя президента не были четко определены. Считалось, что представитель президента – это «государево око».
Он наблюдает за происходящим в регионе и регулярно направляет отчеты в президентскую администрацию, но реальных возможностей оказывать влияние на принятие решений лишен. Другая слабость института – отсутствие самостоятельной организационной и технической базы. В своей повседневной деятельности представители президента находятся в прямой зависимости от губернатора: располагаются в зданиях администрации, ездят на предоставляемых им машинах. В силу этих обстоятельств позиции представителя президента в регионе прежде всего зависят от отношений, которые у него сложились с местной властью. Либо представитель живет в согласии с губернатором, входит в его команду и в этом случае пользуется определенным влиянием, либо конфликтует с местным руководством, обрекая себя тем самым на положение «политического маргинала».

Институт представителей президента, по мнению экспертов, оказался крайне неэффективным. Не помогли представителям президента утвердиться ни прямой «выход» на Москву, ни связи в президентской администрации.
Региональные власти даже не пытаются лоббировать интересы региона в Центре через представителей президента, предпочитая свои собственные, более надежные каналы. До сих пор представители президента, предпочитая свои собственные, более надежные каналы. До сих пор представители президента в большинстве регионов не смогли превратиться в популярных политиков. Тем не менее сам институт представительства своих возможностей не исчерпал и при разумной политике федерального Центра мог бы превратиться в эффективную структуру управления и координации отношений между Москвой и регионами.

В последнее время федеральной властью приняты меры, направленные на реорганизацию института представителей. В июле 1997 г. президентом был подписан указ «о полномочном представителе президента в регионе РФ». В соответствии с этим документом полномочия представителей президента значительно расширились: они должны контролировать реализацию федеральных программ, использование федерального имущества и бюджетных средств в регионе. Кроме этого представители президента курируют деятельность руководителей территориальных структур федеральных органов власти, с ними должны согласовываться назначения на эти посты.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: написание дипломной работы, моря реферат.





Предыдущая страница реферата | 1  2  3  4  5  6  7  8  9 | Следующая страница реферата