Региональная политика России: концепции, проблемы, решения

| Категория реферата: Рефераты по политологии
| Теги реферата: безопасность доклад, шпаргалки по праву бесплатно
| Добавил(а) на сайт: Евминия.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения местных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.

В ходе статистического анализа факторов, влияющих на темпы малой приватизации в 77 регионах России в 1992 году, было обнаружено, что статистически значимыми оказались лишь различные политических ориентаций местных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов оказалось незначительным. Это же справедливо в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении руководителей на местах к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют местные руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ. В настоящее время это города Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская, а также Волгоградская области. Естественно предположить, что бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями.
Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне, передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы. Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.

III. Региональная бюджетно-налоговая система

Региональная бюджетно-налоговая система - это обособленная часть соответствующей государственной системы, связанная с последней генетически и структурно. Она составляет именно часть целого (пока существует целостность государства), по-своему отражая соотношение централизации и децентрализации, баланс центробежных и центростремительных тенденций.
Региональная бюджетно-налоговая система - символ и гарант региональной ослабленности, независимости, самостоятельности. Отсюда утверждения типа
"сильный (или независимый) бюджет - сильные (или независимые) регионы".

Региональные бюджетно-налоговые системы - порождение и результат территориальной организации общества. Бюджетно-налоговые системы регионов
Российской Федерации аккумулируют около половины всех бюджетно-налоговых потоков государства, с весьма заметными колебаниями в части расходов и доходов. Так, по данным Госкомстата России в первом полугодии 1993 года в общих доходах на долю федерального бюджета приходилось 48%, бюджета территорий - 52% (в 1992 г.- соответственно 44 и 56%). В расходах федеральный бюджет занимал 53%, бюджет территорий 47% (61 и 39% в 1992 г.).

В основе региональной бюджетно-налоговой системы лежит региональные бюджеты, региональные налоги, сборы, льготы, дотации и субвенции, а также региональные финансовые и налоговые отношения с "центром" и реже с другими территориальными уровнями. По элементному составу региональные бюджетно- налоговые системы аналогичны общегосударственным, отличаясь только отношениями. Например: налоги и сборы, дотации и субвенции присутствуют в обоих случаях, но государство их назначает, устанавливает, тогда как регионы с той или иной степенью свободы принимают их к исполнению и использованию. Региональные бюджетно-налоговые системы состоят из нескольких региональных подсистем разного уровня, при иерархическом построении территориальной организации государства (например: если населенный пункт входит в состав района, район - области, и т.д.) между этими подсистемами возникают бюджетно-налоговые отношения, во многом аналогичные отношениям типа "государство-регион". Региональные бюджетно- налоговые системы создаются и реформируются для выполнения нескольких взаимосвязанных функций, среди который следующие:

1. Закрепление определенного порядка движения бюджетно-налоговых потоков, по уровням территориальной организации государства (направление этих потоков, пропорции их разделения, целевое назначение и т.д.) и адекватных процедур регулирования возникающих по этому поводу отношений.

2. Аккумулирование и использование в общерегиональных целях: средств, образованных на самой территории и поступающих в региональные бюджетно- налоговые системы полностью и одноканально (таково большинство местных налогов, штрафов и иных финансовых санкций), аналогично образованных средств, поступающих в эти системы частично, в соответствии с принятым порядком их распределения между бюджетно-налоговыми системами разного уровня (например, "нефтяные деньги"). Часть средств, аккумулируемых в вышестоящей бюджетно-налоговой системе, перераспределяется по тем или иным соображениям в пользу нижестоящих региональных систем (дотации и субвенции, а также часть "местных средств", по разрешению вышестоящих систем им не перечисленная).

3. Выполнение региональными органами власти и управления своих представительных и исполнительных полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней.

4. Самообеспечение внутрирегиональных социальных программ, т.е. бюджетное удовлетворение части потребностей населения в определенных жизненных благах и реализации его национально-этнических интересов.
Несмотря на все большую самодостаточность населения и коммерциализацию социальной сферы, доля стоимости соответствующих услуг, финансируемых через каналы региональных бюджетно-налоговых систем, достигает четверти к сумме доходов населения России (за вычетом налогов).

5. Формирование инфраструктурного каркаса территории (отрасли "местного хозяйства", местные дороги и транспорт и т.п.) как важнейшего исходного условия формирования и поддержания внутрирегиональных связей.

6. Регулирование состояния и использования природно-ресурсного и экологического потенциала (земля, недра, леса, воды, флора и фауна, воздушный бассейн) как естественного базиса существования и развития территории.

7. Стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований, для инвестиционной привлекательности и т.д. Это вопрос не только потенций территориального развития, но и будущего бюджетно- налогового благополучия.

Региональные бюджетно-налоговые системы во всех странах - традиционный объект всеобщего недовольства и критики. Основное требование к бюджетно- налоговой системе - требование целевой региональной ориентации рассматриваемых систем, без которой они превращаются в нижний уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства.

Одно из существенных направлений развертывания российских реформ, запущенных с 1993 года, децентрализация в сфере внутригосударственных финансовых отношений. началось формирование некоего основанного на качественно новых принципах бюджетного союза Федерации (ее субъектов и административно-территориальных единиц). Речь идет прежде всего о том, что бюджетно-налоговые отношения "центра" и регионов все в большей мере стали определяться законом и дополнительного регулироваться в режиме диалога.
Ощутимо усиливается ответственность региональных органов власти и управления за направления расходования финансовых средств (особенно в социальной сфере), гарантируются новые бюджетные права этих органов и появляются новые источники поступлений в региональные бюджеты.

В месте с тем программа преобразования налогово-финансовых отношений по ряду ключевых позиций явно не доработана; некоторые ее положения противоречат друг другу, многие остаются остродискуссионными. Необходимо тщательно следить за тем, чтобы избираемые способы решения сегодняшних задач (в т.ч. антиинфляционных и связанных с сокращением бюджетного гипердефицита) так или иначе формирующие контуры становящихся бюджетно- налоговых систем, не блокировали бы реализацию целей долговременных целей региональной политики.

Аналогичные соображения можно высказать и по поводу нормативно-правовой базы новых налогово-бюджетных отношений. Эта база только складывается и пока очень далека от соответствия принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости; она непрерывно пересматривается и корректируется, так что наиболее желательное ее качество - стабильность - пока остается недоступным.

"Остов" нормативно-правовой базы образуют Конституция Российской
Федерации, а также законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации", "Об основах налоговой системы в
Российской Федерации", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик, в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и
Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Многочисленные правовые нормы, регулирующие бюджетно-налоговые отношения в региональном разрезе содержатся и в российских законах "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации", "О местном самоуправлении в
Российской Федерации".

Особое место в механизме правового регулирования взаимодействия бюджетно-налоговых систем на федеральном и субфедеральном уровнях занимает
Закон Российской Федерации "О субвенциях республикам в составе Российской
Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам
Москве и Санкт-Петербургу", в котором установлены правовые основы оказания централизованной финансовой помощи регионам - субъектам Федерации.
Важнейшие количественные пропорции в бюджетно-налоговых взаимоотношениях
"центра" и регионов России определяют ежегодно принимаемые законы
Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Проблема взаимоотношения разноуровневых бюджетно-налоговых систем имеет в условиях российской экономики два аспекта. С одной стороны рассматриваются взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации. С другой стороны, - финансовые отношения между органами государственного управления Федерации и структурами местного самоуправления.

В общем случае организация в России финансовых взаимоотношений между бюджетно-налоговыми системами различных уровней требует решения трех взаимосвязанных вопросов.

1 - по каким принципам должна быть распределена между разноуровневыми органами власти и управления ответственность за осуществлением соответствующих расходов.

2 - как необходимо распределить источники доходов для покрытия указанных расходов?

3 - связан с тем, что расходные статьи бюджетов и финансовые поступления обычно не совпадают по объему.

Одна из главных причин поддержания и усугубления остроты ситуации на протяжении последних 2-х лет - отсутствие единства взаимоотношений бюджетов разных уровней, нарастание процесса индивидуализации бюджетно-налоговых отношений между Федерацией и субъектами. Проблема в отсутствии ясных, обоснованных и общепризнанных критериев и процедур, применяемых в рамках общей политики внутригосударственной передачи средств. Это обстоятельство порождало у регионов постоянное ощущение несправедливости, заставляло подозревать федеральные органы в проведении протекционистской политики в отношении тех или иных регионов, вызывало обострение межнациональных противоречий и сепаратистских настроений. Необоснованный дисбаланс в отношениях российского правительства с регионами, касающихся налоговых отчислений в федеральный бюджет и предоставления из него дотаций территориям, спровоцировал тезис "о неравноправности субъектов Федерации".
Появились даже различные их классификации, базируемые на сравнении регионов по уровню бюджетной обеспеченности, объемам платежей в федеральный бюджет и дотациям из него. Один из достаточно красноречивых вариантов группировки регионов по этим параметрам приведен в таблице.