Возможные подходы к оцениванию эффективности управления в регионе «назначенным» губернатором: обзор и интерпретация международного опыта

Цыганков Д.Б., Кузнецова Е.С. (ГУ-ВШЭ)

Новая система утверждения глав регионов России выводит на первый план проблему мониторинга и конечной оценки эффективности их работы, что должно влиять на решение, номинировать ли их на следующий срок/выбрать другую кандидатуру или даже отозвать в ходе данного срока полномочий.

С нашей точки зрения, в ближайшие год-полтора необходимо выстроить систему прозрачных и общедоступных индикаторов результативности в регионах, а подготовку – возложить на Счетную палату РФ, которая до сих пор концентрировалась на проверке целевого использования средств, но не на эффективности их использования и не на дальнесрочных (побочных) последствиях проводимых политик/программ.

Если обратиться к зарубежному опыту, то типичная западная Счетная Палата или Аудиторский Офис (названия отличаются в разных странах) совмещает в себе помимо функций финансового контроля, и контроль над реализацией тех или иных политик и программ, т.н. «Performance Audit». И если раньше большинство Аудиторских Офисов было нацелено на проведение финансовых оценок, то сегодня все большее их количество начинают проводить оценки программ и политик.

Для начала необходимо определить, что именно понимается под оценкой программ и политик в терминах Аудиторских Офисов. Аудит проводимых мероприятий включает в себя следующие аспекты: постановку целей программы, промежуточных и конечных; оценку эффективности и результативности проекта, анализ надежности и адекватности результатов программы, мониторинг, соответствие расходов выделенным бюджетным средствам, а также законность проводимых мероприятий. Предметом оценки выступают государственные программы или проекты индивидуальных агентств, получающих бюджетные средства. Распространена практика оценки проектов, проводимых внебюджетными фондами и государственными торгово-промышленными предприятиями. В случае с анализом государственных грантов, и других видов поддержки в функцию надзорных инстанций входит детальное рассмотрение, как расхода бюджетных средств, так и соответствие результатов целям и задачам программы.

С чем связано обращение западных Аудиторских офисов к использованию оценивания программ и политик в рамках их деятельности? Так, Датский Аудиторский Офис в своем отчете «Mission Impossible?» на данный вопрос отвечает следующим образом. «Аудит не должен сводиться лишь к тому, что мы привыкли понимать под ним. Аудит является частью системы, нацеленной на выявление отклонений от эффективных стандартов и принципов законности, анализ результативности, действенности и экономичности проводимых мероприятий» (International Seminar on Effective Performance Auditing, Гаага, май 2002).

Логичным кажется обращение западных исследователей к следующим вопросам: что должно являться конечным результатом оценок? Должны ли отчеты Аудиторских Офисов влиять на процедуры и проекты государственного сектора, и если да, то, каким образом? Как самим аудиторам достичь наилучших результатов оценок? Рассмотрим эти вопросы подробнее.

Планирование оценки

При планировании оценки той или иной программы или политики основной акцент делается обычно на ее существенность, рискованность и актуальность. Рассматриваются как финансовые, так и нефинансовые аспекты проекта. Если речь идет о дорогостоящих программах, оценки проводятся практически непрерывно, т.е. с очень небольшими интервалами. Чаще всего под оценку Аудиторских Офисов подпадают как раз такие программы, требующие больших материальных затрат, помимо этого часто проводится оценка политик, представляющих особую важность для общественности.

В большинстве западных Аудиторских Офисов такого рода оценки проводятся ежегодно, в странах Северной Европы распространена практика проведения «тотальных» оценок раз в три года, рассматривающих наиболее важные аспекты проведенных политик. Планирование программы оценки сводится к рассмотрению следующих составляющих: финансовый анализ, предыдущие отчеты (если проводились), организация – структура и сложность, политическая и общественная осведомленность о проблеме, ее актуальность, изучение финансового аудита по данной тематике. В предварительной оценке анализируются методология, основные вопросы и ожидаемые эффекты. Только после этого Аудиторский Офис приступает к более детальному рассмотрению программы.

Проведение оценки

В качестве яркого примера схемы проведения оценки программ и политик рассмотрим деятельность адиторского офиса одного из американских штатов – Minnesota Office of the Legislative Auditor. Как видно из названия, офис имеет законодательную ориентацию и был изначально нацелен на проведение финансового аудита. С течением времени он стало заниматься оценкой программ и политик. Рассмотрим процесс проведения такой оценки.

Первым шагом является выбор тематики проводимой оценки. Это происходит согласно следующим критериям: потенциал изменения в области проводимой оценки, государственный контроль, финансовые обязательства, своевременность проекта. Техническими критериями являются выполнимость исследования, применимость, возможности персонала. После выбора темы проводится круглый стол с присутствием представителей законодательной и исполнительной власти, на котором обсуждаются цели программы и элементы ее анализа.

Непосредственный процесс проведения оценки включает в себя широкий спектр экономических и социологических методов, как качественных, так и количественных. По завершению оценки отчет предлагается вниманию агентства или министерства, ответственному за проведение программы или политики. Проводится обсуждение и подготовка финального отчета. При проведении оценки до финального отчета все документы являются закрытыми. После завершения оценки отчет публикуется. 

Публичность аудиторских исследований

Что касается публичности аудиторских исследований, здесь представляется необходимым привести опыт Финляндии. Копии каждого аудиторского отчета посылаются в соответствующие министерства или агентства, другим заинтересованным лицам, обязательно в Министерство Финансов, Парламентскую Комиссию по аудиту, Министерство Юстиции. Помимо этого, отчеты распространяются по важнейшим государственным библиотекам и новостным агентствам. Пресс-релизы отчетов доступны на Интернет-странице Аудиторского Офиса (готовые отчеты в печатном виде можно заказать по электронной почте).

Кроме того, по каждому аудиту проводятся повторные оценки, обычно в период 1-2 лет, для анализа мер, предпринятых после окончания программы. Такие исследования оценивают помимо прочего эффективность самих аудиторов.

Завершение оценки

Рассмотрим датскую схему согласования отчета. Готовый отчет Главы Аудиторского Офиса предлагается на рассмотрение т.н. Бюджетного Комитета, который, внося свои поправки, готовит отчет для Министерств, ответственных за проведение данной программы. После серии согласований отчет направляется на рассмотрение Парламента. Отдельное внимание уделяется самооценке Счетной Палаты собственной деятельности.

Каким образом описанный опыт мог бы быть применен в России? Пока система отбора кандидатур замкнута на Администрацию Президента и полпредства, что несет опасность формирования бесконтрольной и непрозрачной системы отбора высших чиновных кадров. Пока в России не сформировался аналог французской Национальной Административной Школы, сам диплом которой является пропуском на верхние этажи власти, и аппарат, и региональные элиты, и гражданское общество должны иметь четкие представления – какие успехи в государственном управлении явились основанием для назначения на пост главы региона. Счетная Палата является органом, формируемым парламентом, в теории свободна от региональных предпочтений полпредств, и поэтому ей следует придать функции «политического» оценивания и соответственно расширить число аудиторов и их ресурсную базу.