1. Опыт государственного регулирования в Украине

В Украине процессы рыночного трансформирования отраслевой структуры с опережающим развитием приоритетных сфер в условиях острого дефицита инвестиций до сего времени не обеспечивают высокорезультативных сдвигов во всех отраслях экономики вследствие действия негативных факторов. Поэтому необходимо обеспечить рациональный выбор государственных приоритетов, направленных на эффективную управляемость социальными и экономическими процессами в современной трансформации общественного развития в Украине.

Анализируя основные показатели развития экономики Украины в кризисный и послекризисный периоды в контексте глобальных трансформационных процессов, которые происходят в разных странах мира в современный период, следует отметить, что Украина в конце 20 века изменила направления своего социально- экономического развития, стала на путь системных экономических и политических реформ и экономического роста в сочетании с активной социальной политикой. Тем не менее, из-за отсутствия в нашей стране национальных трансформационных доктрин, концепций и моделей, были заимствованы чужие модели экономического развития, в частности модель экономических реформ, известная под названием "вашингтонский консенсус", который, как показала действительность, не оправдал себя. В основе этого консенсуса лежат такие мероприятия, как приватизация, либерализация и стабилизация, но они оказались недостаточными для того, чтобы отделить экономику от государства в республиках бывшего СССР. В действительности же для такого обособления нужны более кардинальные реформы, которые в странах
СНГ еще не осуществлены. А основная же суть трансформации и состоит в указанном обособлении.

В Украине, к сожалению, переход общества в новое качество принял разрушительный характер. Вместо прогрессивных социально-экономических сдвигов, построения демократического государства, повышения материального благосостояния и духовного уровня жизни народа, общество оказалось в глубоком упадке. В результате этого, а также острого дефицита инвестиций и инноваций, в нашем государстве процессы рыночной трансформации с опережающим развитием необходимых базовых приоритетов на протяжении 1990-
1999 годов происходили медленными темпами. Более того, макроэкономическая структура за период 1990-1999 годов почти не улучшилась. Объемы товарного производства для насыщения спроса непосредственно потребительского рынка сокращались более быстрыми темпами, чем объемы выпуска промышленных средств производства. Тем не менее и здесь произошло существенное уменьшение внутренней добычи топливно-энергетических ресурсов, выпуска предприятиями
ВПК наукоёмкой и высокотехнологической продукции (конкурентоспособных систем вооружений). Эти предприятия весьма медленно осуществляли конверсию и весьма быстро свертывали свои производственные программы и даже выводились вообще из хозяйственного оборота.

Тенденция прекращения спада, экономической стабилизации и роста в
Украине определилась в 2000 году. Достижения в развитии народного хозяйства за этот год дали возможность создать первооснову для постоянного экономического роста. Так, в 2000 году в нашей стране ВВП возрос на 6%.
Увеличение объемов промышленного производства составило 12,9%, сельского хозяйства - 9,2%. А такие отрасли, как пищевая, легкая, деревообрабатывающая и другие, которые непосредственно удовлетворяют потребительский спрос, добились 30-35% роста выпуска продукции. Произошли положительные сдвиги в бюджетной сфере, активизирована инвестиционная, в т.ч. кредитная деятельность, повышен уровень монетизации экономики, ее экспортного потенциала, уменьшен внешний долг нашего государства.

Для вывода народного хозяйства страны из кризисного состояния важное значение имеет разработка научно обоснованной украинской доктрины экономического развития, которую нашим ученым совместно с практическими работниками надлежит как можно скорее разработать собственными усилиями, не ожидая, когда это сделают западные советники и консультанты.

Из концептуальных положений и основных задач экономической политики государства, изложенных в Послании Президента Украины Леонида Кучмы
Верховной Раде страны, наиболее конкретно и обоснованно определены такие основные стратегические приоритеты экономического и социального развития
Украины на 2000-2004 годы и задачи политики экономического роста на следующие 5 лет.

Во-первых, разработка и осуществление такого комплекса мер, который позволил бы создать необходимые предпосылки для достижения в 2002-2004 годах среднегодовых темпов прироста ВВП на уровне 6-7%. Только такие темпы, как подчеркивается в Послании, будут содействовать выполнению неотложных задач социальной сферы, достижению необходимых сдвигов в повышении уровня жизни населения и, прежде всего, малообеспеченных граждан. Такие темпы роста ВВП будут реальными лишь при условии строгого подчинения названной цели действия основных рычагов не только инвестиционной и структурной политики, а и бюджетной, финансовой, в том числе налоговой, кредитной, банковской, таможенной, сберегательной и регуляторной. Должны быть задействованы также и социальные рычаги экономического роста. Надо провести необходимую работу по легализации теневой экономики.

Определяя основные цели и задачи бюджетной политики на перспективу,
Президент Украины исходит из того, что бюджетная политика должна иметь единую цель - повышение благосостояния народа. Этого можно достичь путем стабилизации финансового положения в государстве, принятия бездефицитного бюджета, сокращения внешнего и внутреннего долга, размежевания полномочий и финансовых ресурсов между частным и другими секторами экономики и государством, между центральными и местными органами исполнительной власти и на этой основе - снижения уровня инфляции.

Бюджет - это форма обслуживания граждан по их собственному выбору.
Поэтому повышение бюджетными методами благосостояния одних людей должно осуществляться без ухудшения благосостояния других. В связи с этим все мероприятия в сфере бюджета, которые не сопровождаются улучшением условий жизни населения, бесперспективны и экономически нецелесообразны.

Вместе с тем личные трудовые усилия каждого гражданина Украины являются залогом благосостояния населения всего государства, а поэтому бюджетная политика сегодня - это искусство выбора и реализации через демократические институты бюджетных приоритетов, соответственно имеющимся финансовым возможностям. В условиях переходной экономики правительственные структуры контролируют значительные объемы финансовых ресурсов, использование которых задевает интересы и потребности всего населения, всех секторов и отраслей экономики. Поэтому в существующих условиях правительство должно брать на себя материальное обеспечение людей, которые самостоятельно не могут достичь надлежащего уровня и качества жизни. Понятно, что сегодня правительство еще не может полностью контролировать экономику, но без активного участия государства, его властных структур успешное экономическое развитие и надлежащее благосостояние народа невозможны. Для этого необходимо преодолеть экономическую неэффективность государственного, корпоративного, кооперативного и частного секторов экономики, ликвидировать финансовое расточительство, приостановить бесконтрольное увеличение численности государственного и других форм управленческого аппарата, усиление бюрократических тенденций.

Государство с высоким уровнем материального положения граждан характеризуют такие признаки, как: значительные масштабы перераспределения валового национального продукта и дохода через бюджетную систему; социальный характер расходной части бюджетов; финансирование инвестиций в человеческий капитал, то есть в образование, здравоохранение, социальные компенсации; формирование бюджетных доходов преимущественно за счет налогообложения физических лиц; сдерживание социального расслоения на уровне, который обеспечивает социальную стабильность; увеличение доходов бюджета путем постоянного снижения ставок налогообложения; бюджетное дотирование отдельных отраслей экономики; постоянное увеличение объемов внешней торговли. Для достижения этого важное значение имеет рациональное развитие межбюджетных отношений. В условиях развития демократических принципов в государственном управлении усиливается роль территориальных финансов, расширяется сфера их применения. Унаследованные от бывшего СССР бюджетное устройство и бюджетный процесс не могли соответствовать рыночным условиям, поскольку при этой системе проводилось глобальное перераспределение финансовых ресурсов между отраслями хозяйства, отдельными предприятиями и административно - территориальными образованиями.

Основными условиями при решении вопросов межбюджетных отношений должны быть: единство общегосударственных интересов и интересов местных органов власти по вопросам составления и выполнения бюджета; сочетание принципов централизма и децентрализма при размежевании бюджетно-налоговых полномочий, доходов и расходов между уровнями бюджетной системы; высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета.

Система межбюджетных отношений должна базироваться на оценке минимально необходимых потребностей населения. Этому должны содействовать гарантированные минимальные государственные стандарты, которые, в частности, определяли бы обязательный минимальный уровень бюджетных расходов по соответствующим территориям.

Следует подчеркнуть, что расчет величины бюджетной обеспеченности возможно определить только на основе стоимостных расчетов услуг, которые предоставляются государством в соответствии с законами. Это требует соответствующего корректирования не только бюджетного, но и отраслевого законодательства, которое регламентирует предоставление услуг за счет бюджета в отраслях образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, жилищно-коммунального хозяйства и т.п. Нерешение этих вопросов будет означать, что попытки внедрения нормативов бюджетной обеспеченности обречены на неудачу.

Одним из главных вопросов межбюджетных отношений является финансовое выравнивание. Как известно, понятие «финансовое выравнивание» применяется в практике зарубежных стран и предусматривает процесс сбалансированости доходов и расходов местных органов власти с целью создания возможностей предоставления им государственных и общественных услуг на уровне единых государственных стандартов. У нас этому понятию соответствует термин -
«регулирование доходов местных бюджетов» (отчисления от общегосударственных налогов и сборов, дотации, субсидии).

Главной целью финансового выравнивания в Украине может быть обеспечение территорий ресурсами для их выравнивания в социально-экономическом развитии. Это прежде всего обусловлено неравномерностью территориального размещения производительных сил, что, в свою очередь, предопределяет дифференцирование налоговой базы отдельных административно - территориальных образований. Такие вопросы должны решаться путем выделения капитальных вложений, разработки и реализации уже утвержденных программ экономического и социального развития. Для этого надо разработать принципы и соответствующие формулы относительно предоставления государством местным органам власти субвенций, то есть целевой финансовой помощи на капитальные затраты. Отсутствие их искажает механизм принятия решений о выделении ассигнований на финансирование капитальных вложений и текущих затрат разным административно-территориальным образованиям.

Направление средств государственного бюджета в распоряжение местных органов власти для сбалансирования доходов и расходов их бюджетов, которые бы обеспечили минимально необходимые текущие затраты, не имеет прямого отношения к вопросу наращивания общего и местного бюджетных потенциалов, улучшения экономических показателей их развития. Таким образом закрепляются лишь расхождения в уровнях бюджетной обеспеченности, подрываются стимулы к развитию региональной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных средств.

Размежеванию видов расходов между бюджетами разных уровней должно предшествовать четкое размежевание собственности и полномочий между центральными органами государственной власти и органами власти Автономной
Республики Крым, областей Украины, городов Киева и Севастополя, а также между последними и районами и городами. Упорядочение взаимоотношений центра и местных органов по вопросам собственности заложит фундамент реальной экономической и финансовой самостоятельности территориальных образований.

Одновременно с целью обеспечения реальной самостоятельности бюджетов следует определить размер доходов соответствующих уровней бюджетной системы, который позволял бы местным советам обеспечивать выполнение возложенных на них функций. Мировая практика распределения доходов в бюджетной системе предусматривает такие направления, как: четкое распределение конкретных доходов и налогов по уровням бюджета; распределение (квотирование) поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем управления конкретных частей налога в пределах единой ставки налогообложения; установление территориальных надбавок к общегосударственным (федеральным) налогам.

Во-вторых, рост интеллектуального потенциала нации и научно- технологические инновации, применение которых существенно изменяет объемы, структуру и качество производства, рыночного спроса и потребления. В
Послании Президента подчеркивается, что Украина сумела сохранить и укрепить в ряде базовых отраслей основной научно-технический и технологический потенциал. Прежде всего, это потенциал самолетостроения, где имеется полный цикл проектирования и производства самолетов. В этой отрасли сохранены не только мощности и кадровый потенциал. На протяжении двух последних лет построены и подняты в воздух три принципиально новых модели самолетов: АН-
70, АН-140 и АН-38, которые считаются одними из наиболее перспективных моделей в XXI столетии.

Такие же достижения Украина имеет в ракетно-космической сфере, в которой выполняются международные программы ракетно-космического комплекса морского базирования "Морской старт" и "Глобалстар", где намечается применение украинских ракетоносителей "Зенит" и "Циклон". Осуществляется и ряд других международных проектов. Все это позволит нашей стране стать одной из ведущих стран в космической отрасли. Значительные возможности Украина имеет в отраслях кораблестроения, танкостроения, машиностроения, в частности, в приборостроении, производстве энергетического оснащения и тяжелом машиностроении, в отдельных отраслях черной и цветной металлургии и других.

Однако все эти возможности не используются на достаточном уровне. Как отмечалось в выступлении Президента Украины на научной конференции, проведенной в Киеве 15-16 ноября 2000 г., основные причины кроются в том, что современная модель экономической политики не имеет инновационного направления, не переориентирует производственный потенциал страны на преодоление технологического отставания. Это находит свое проявление в сокращении объемов производства продукции машиностроения, доля которой уменьшилась в структуре промышленности с 30,7% в 1990 г. до 13,8% в 1999 году; искусственном сужении внутреннего рынка, что подтверждается такими данными: с 1993 по 1999 годы доля нашего экспорта в структуре ВВП возросла с 26% до 53%. Это означает, что соответственно (с 74% до 47%) уменьшилась доля внутреннего потребления. В 2000 году эта опасная диспропорция углубилась еще больше. Происходило дальнейшее сокращение объемов финансирования научных исследований и разработок, а также образования. Если в 1992 г. наукоемкость ВВП составляла 1,54%, в 1997 г. - 1,43%, то в 1999 г. - всего 0,9%. За это время затраты из госбюджета на науку сократились с
0,82% до 0,23%. В 2000 г. ситуация еще более тревожная. На образование в
1998 г. было ассигновано 4,4% ВВП, а в проекте бюджета на 2001 год было предусмотрено всего 4%. Устранению этих негативных тенденций должно содействовать воплощение в жизнь закона Украины «О приоритетных направлениях развития науки и техники», подписанного Президентом Украины Л.
Кучмой 11 июля 2001 года. Этим законом определены новые правовые, финансовые и организационные основы целостной системы формирования и реализации приоритетных направлений развития науки и техники в Украине. В статье 7-й Закона определены такие приоритетные направления развития науки и техники на период до 2006 года:

1) фундаментальные исследования по наиболее важным проблемам естественных, общественных и гуманитарных наук;

2) проблемы демографической политики, развития человеческого потенциала и формирования гражданского общества;