Основные направления законопроектной работы

Анализ текущего законодательства, показывает, что тема информации пользуется все большим вниманием законодателя. И это происходит, несомненно, под влиянием требований самой жизни. Информация — важнейший ресурс управления и всех форм жизнеобеспечения общества. Эпицентром включения информации как ресурса в систему права являются в настоящее время кроме института прав граждан институты собственности: «информация», «информатика», «информатизация», «компьютеризация» — в разных аспектах касаются инструментария и механизмов материальной (вещной) и интеллектуальной собственности.

Эти объекты отношений вызывают к жизни самые различные сочетания элементов институтов материальной и интеллектуальной собственности и ставят новые вопросы перед теорией и практикой правовой науки, перед законодательством. Решение проблем права собственности на объекты, символизирующие «информацию» в ее самых разных ипостасях, позволит подойти ко многим правовым проблемам организации, обработки, защиты и использования информации более квалифицированно, чем это делается в настоящее время, заложит основу развития специального законодательства об информации и информатизации, поможет разработать основы информационной безопасности и безопасности граждан и общества на базе новейших технических достижений.

В массиве действующего законодательства кроме Закона о средствах массовой информации, законов о правовой охране программ для ЭВМ и баз данных, о правовой охране топологий интегральных микросхем, о ФАПСИ, Закона РФ о государственной тайне, пока нет закона, который бы создавал фундаментальную основу для единообразного решения важнейших исходных позиций в области формирования и использования информационных ресурсов страны, развития процесса информатизации и одновременно позволял обеспечивать согласованное, скоординированное нормотворчество на других уровнях.

Выполнить такую роль призван Закон РФ, проект которого назван «Об информации, информатизации и защите информации». Он подготовлен еще в конце 1992 г., но события складываются так, что первое чтение в Государственной Думе этот проект прошел лишь в июле 1994 г. Критично относясь к его громоздкому названию, отметим, что этот акт содержит ряд позиций, которые позволяют рассматривать его как базовый в системе законодательства по информации и информатизации.

Во-первых, он достаточно четко определяет сферу информационного ресурса и отношений, которые регулируются данным законом. Это — сфера документированной информации.

Во-вторых, он увязывает в единой системе важнейшие области информатизации: информацию как ресурс, информатизацию как процесс и проблемы защиты информации и прав субъектов, что отражено в его названии и в структуре.

В-третьих, проект данного закона нормативно закрепляет единообразное понимание законодателем, а следовательно, и всей нормативной практикой, терминов и понятий, используемых в информационных отношениях. Напомню, что «документированная информация (документ)» понимается как зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать. Информатизация с учетом оценки процеса развития информационного общества определена как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий удовлетворения информационных потребностей общества на основе формирования и использования информационных ресурсов с применением перспективных информационных технологий».

Еще одно важное определение касается информационных ресурсов. Они понимаются как «отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, фондах, банках данных, других информационных системах), являющиеся предметом отношений юридических лиц, граждан и государства».

Результатом методологического обоснования содержания и структуры данного закона служит установка на строгое следование логической связи предметных областей отношений, связанных с документированной информацией и информатизацией. Предварительным условием формирования и развития этих отношений является установление права на информацию различных субьектов и правового режима самой информации как предмета отношений

Конституция РФ, следуя международным нормам, закрепляет право граждан на информацию, создавая основу для специальных законов в этой области. Упомянутый проект Закона об информации, информатизации и защите информации последовательно развивает идею права граждан на информацию и впервые официально закрепляет право на информацию юридических лиц и государства как субъекта международных отношений.

Специальная глава посвящена проблеме информационных ресурсов. Центральное место при этом занимает вопрос о правовом режиме информации. Институт правового режима применительно к такому объекту, как «информация», реализуется через четыре параметра: правила документирования информации как сведений о фактах, событиях, процессах, явлениях; установление права собственности на информационный ресурс: определение и оформление информации по категории доступа с учетом открытого и ограниченного доступа; установление правил защиты информации и права на информацию.

Конституционная основа законодательства в области информатизации.

Конституция РФ официально признает право граждан на информацию и этим вводит законодательство России в систему международных норм, признающих это право естественным и политическим одновременно. Основной Закон закрепляет в ведении органов государственной власти Российской Федерации федеральную информацию и связь. Это создает конституционную основу для решения многих проблем информатизации, хотя не исчерпывает их.

Остановимся на важнейших аспектах развития законодательства в рассматриваемой области, которые следует ориентировать на конституционную основу.

1. Конституция официально подтверждает международно признанное право граждан на информацию. Статьи Конституции Российской Федерации раскрывают содержание этого права. Пункт 4' ст. 29 гласит: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Это важное положение, которое должно быть взято за основу законодательного обеспечения и гарантий права на информацию не только граждан, но и их ассоциаций различных направлений, и самого государства.

2. Конституция Российской Федерации из общей системы информации выделяет ту, которая непосредственно связана со сведениями о гражданах и как наиболее уязвимый массив информации ее охраняет. Эта информация дифференцирована Конституцией и представлена в ст. 23 в качестве личной, семейной тайны, в режиме тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых телеграфных и иных сообщений. Ограничение права на этот вид информационной тайны «допускается только на основании судебного решения».

3. Статья 24 Конституции целиком посвящается режиму информации о частной жизни граждан. Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускается (п. 1).

4. Одновременно с закреплением права граждан на информацию Конституция обязывает органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст. 24,). Ответственность на основе федерального закона за сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также необходимость представлять достоверную информацию о состоянии окружающей среды (ст. 41, 42) затрагивают важный круг обязанностей соответствующих органов государственной власти по владению и использованию должным образом отдельных видов информации.

5. Ряд статей Конституции косвенным образом касается проблем права на информацию и гарантий его реализации. Затронуты и вопросы легитимиости ограничения свободы Ограничение касается не только государственной собственности. Существенные признаки заложены и в ст. 19. Ее прочтение позволяет сделать вывод о невозможности злоупотребления информацией о социальной, расовой, национальной, религиозной, языковой принадлежности граждан. А в ст. 55 заложен принцип ограничения права и свободы на информацию с учетом защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, что значительно шире, нежели границы информации, отнесенной к государственной собственности.

6. Пункт «и» ст. 71 ориентирует в вопросах формирования и управления информационным ресурсом страны в целом. Здесь сказано об отнесении федеральной информации и связи к ведению Федерации. Вместе с тем никакой определенности относительно информации, которая возникает и циркулирует в системе совместного ведения Федерации и субъектов Федерации в Конституции не содержится. Возможно, в этом случае придется исходить из разделения собственности в пределах Федерации, а также между государственным и местным самоуправлением. Здесь будет реализоваться модель привязки информационных ресурсов, относящихся к определенным объектам собственности, к компетенции соответствующих субъектов.

Таким образом, Конституция прямо или опосредованно касается таких важных тем в проблеме информатизации, как право на информацию, его гарантии, ограничения и создание условий для информационной безопасности, разграничения сфер ведения на важнейшие составные элементы информатизации: информацию и связь. Это далеко не полный перечень вопросов, необходимых для решения проблемы. Но и этого не мало для дальнейшего развития законодательства на конституционной основе в области, о которой идет речь. Определенные перспективы открывает и Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях права граждан на информацию»^ от 31 декабря 1993 г.