ФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ І УПРАВЛІННЯ УКРАЇНИ ЗА ЧАСІВ НАЦІОНАЛЬНО-ДЕМОКРАТИЧНОЇ РЕВОЛЮЦІЇ 1917-1920 РОКІВ.

ВСТУП Період національно-демократичної революції 1917-1920 років посідає одне з чільних місць в історії держави і права України, оскільки протягом нього відбувалися перші у новітньому часі спроби розбудови національної держави. На різних етапах революції в її основу був покладений цілий спектр принципів і політико-правових концепцій, більшість з яких не втратили актуальності і в наш час. У цьому контексті особливого значення набуває проблема формування системи місцевих органів влади і управління, актуальність якої зумовлюється одразу кількома обставинами. По-перше, розбудова вертикалі місцевих владних і управлінських органів являє собою одне з невід’ємних елементів державно-правового поступу будь-якої країни, і Україна 1917-1920 років тут не є виключенням. Саме формування системи місцевих органів стало в один ряд із найдискусійнишими питаннями тогочасних українських урядів, що зумовлювало постійну зміну пріорітетів в цій галузі протягом всього періоду визвольних змагань. Саме проблема створення ефективної системи місцевих установ ставала дуже часто вирішальним чинником реалізації всього внутрішньополітичного курсу тогочасної Української держави. По-друге, розглядаєма тема набуває особливого значення для дослідників в контексті розмаїття теоретичних підходів, які застосовувались щодо формування системи місцевих органів влади і управління, що можна розглядати як безпрецедентний державно-правовий експерімент, в ході якого на українських теренах були запроваджені федералістська і унітарна моделі адміністративно-територіального устрою, авторітарні і демократичні принципи формування місцевої владно-управлінської вертикалі, консервативна і соціалістична доктрини державної розбудови. Причому поруч їх традиційними моделями під час національно-демократичної революції виникали і деякі нетрадиційні, приталанні лише Україні концепції, що стало наслідком ідеологічної боротьби різноманітних суспільно-політичних угруповань самого широкого спектру. Нарешті, по-третє, тема формування системи місцевої влади і управління України за часів національно-демократичної революції набуває особливого значення з огляду на стан її розвитку в сучасній Україні. Такі проблеми, як недосконалість нормативно-правової бази і відсутність належних ресурсів для реалізації органами управління своїх повноважень є притаманним як для сучасної України, так і для УНР часів Центральної Ради і Директорії і Гетьманату П.Скоропадського. Хронічний конфлікт між місцевою владою і самоврядуванням, який червоною низкою проходив через політико-правовий поступ Української держави 1918 року, є актуальним і в наш час, що особливо проявилось під час подій, які отримали назву “померанчевої революції”. Закон “Про місцеве самоврядування від 1999 року викликав багато суперечок у владних колах і не поставив крапку у процесі вибору моделі побудови системи місцевих органів влади і управління на сучасному етапі. 8 грудня 2004 року Верховною Радою був прийнятий Закон “Про зміни до Конституції України щодо удосконалення системи органів місцевого самоврядування”, відповідно якому до 1 вересня 2005 року повинен бути розроблений і ухвалений Закон “Про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевогог самоврядування”, який повинен значно розширити повноваження місцевого управління. Мета даної роботи полягає в тому, щоб спираючись на науковий доробок попередників і опубліковані джерела, об’єктивно проаналізувати процес формування системи органів місцевої влади і управління в Українській Народній Республіці доби Центральної Ради і Директорії і в Українській державі П.Скоропадського, виявити його основні тенденції, систематизувати політико-правовий досвід, набутий на цьому шляху. Досягнення поставленої мети передбачає виконання таких завдань, як встановлення науково-обгрунтованої періодізації процесу формування системи місцевої влади і управління України у 1917-1920 роках, аналіз основних програмних і нормативно-правових актів українських урядів, в яких цей процес відбився, висвітлення принципів організації і структурної побудови системи місцевої влади і управління, розкриття проблем, які виявились у процесі її організації. Основу методології даної роботи склали принципи об’єктивності та історизму. При розв’язанні дослідницьких завдань автором були використані такі загально- і спеціально-наукові методи, як аналіз, синтез, порівняння, систематизація, а також генетичний, описовий і системно-структурний методи. Хронологічні межи дипломної роботи охоплюють проміжок часу з березня 1917 року по листопад 1920 року. Вихідним рубежем дослідження є початок перетворень системи місцевої влади і управління, започаткований Тимчасовим Урядом, законним представником якого в Україні став у подальшому Генеральний Секретаріат Центральної Ради. Поразка національно-демократичної революції, яка де-факто відбулася після залишення армією УНО території України наприкінці листопада 1920 року визначила кінцеву межу роботи, оскільки поставило крапку у діяльності її уряду (який продовжив існування в еміграції) у галузі розбудови системи місцевих органів. Територіальні межи дослідження охоплюють територію так званої Наддніпрянської України, тобто в основному Київську, Волинську, Подільську, Полтавську, Чернігівську, Катеринославську, Херсонську, Харківську, Холмську і Таврійську (без Криму) губернії, на які офіційно поширювалась влада національних урядів. В той же час визначення точних територіальних меж пов’язане із величезними складнощами, оскільки протягом 1917-1920 років державні кордони України постійно змінювались у бік збільшення або зменшення внаслідок її міжнародних договорів і нормативних актів. Джерельну базу, покладену в основу роботи, можна умовно поділити на дві групи. До першої групи належать опубліковані офіційні документи, що містять інформацію про формування і стан системи місцевої влади і управління у 1917 –1920 роках. Формування цієї групи джерел розпочалося синхронно з їх створенням при оприлюдненні їх в офіційних періодичних виданнях, до яких належали наприклад “Вісник Ради Народних Міністрів УНР”, “Державний вісник” Української держави 1918 року, “Республіканський вісник” Директорії УНР тощо. Процес публікації документів доби національно-демократичної революції продовжився після її поразки з ініціативи дослідників Радянської України і діаспори . Незважаючи на великий ступень ідеологічного відбитку, що був накладений на вібдір документів до публікації в УРСР, в них все ж можна знайти певні важливі відомості щодо діяльності органів місцевої влади і управління нерадянських державних утворень України 1917-1920 років. Що до документів, оприлюднених дослідниками діаспори, то вони стосуються насамперед програмних декларацій і зовнішньополітичної діяльності українських державних структур. Необхідно також зазначити, що велика кількість офіційних документів, які безпосередньо стосуються формування системи влади і управління, були наведені у комплексних роботах з історії національно-демократичної революції, написаних учасниками тих подій, насамперед Д.Дорошенком і П.Христюком . Новий стан оприлюднення офіційних документів тих часів розпочався після проголошення незалежності України у 1991 році, коли відчизняні дослідники отримали залогу оприлюднювати архівні документи, які з одного боку були недоступні вченим діаспори, а з іншого не могли бути надруковані в умовах тиску радянської ідеологічної машини. Серед сучасних збірників документів досліджуваного періоду особливе місце належить двотомнику “Українська Центральна Рада” , де містятся більшість нормативних актів і протоколів засідань Малої Ради і Генерального Секретаріату, які достатньо повно відтворюють їхню політику що до організації системи місцевої влади і управління. В той же час до цього момента так і не вийшло аналогічних збірок, присвячених гетманату і Директорії УНР, і лише окремі найважливіши демонструючи їх діяльність документи були оприлюднені в окремих тематичних збірках або роботах сучасних вчених і правознавців . Другу групу джерел, використаних в дипломній роботі, складають опубліковані документи особового походження – спогади, щоденники, приватне листування державних, політичних і громадських діячив. З огляду на об’єкт дослідження, особливий інтерес являють спогади та інші особові документи таких відомих державних діячив національно-демократичної революції, як Д.О.Дорошенко , В.П.Винниченко , С.В.Петлюра , І.П.Мазепа , П.П.Скоропадський , М.С.Грушевський , діяльність яких була в тій чи іншій мірі пов’язана із формуванням системи місцевих установ. Певні відомості з досліджуваємого питання містять також мемуари деяких іншіх тодішніх громадсько-політичних діячив, наприклад А.А.Гольденвейзера чи М.М.Могилянського . Хоча матеріали цієї групи і характеризуються великим ступенем суб’єктивизму, відомості, що в них надаються, сприяють вивченню різних аспектів політико-правового процесу тодішньої України, його впливу на характер і зміст державотворення. Історіографію, яка в тому чи іншому ступені торкається питань розбудови і функціонування системи органів місцевої влади і управління, складають три великих групи історичних і правознавчих наукових досліджень – роботи вчених діаспори, радянських дослідників і праці сучасних вітчизняних науковців. Серед робіт дослідників української діаспори в контексті розглядаємого питання необхідно насамперед виділити вищезгадані роботи Д.О.Дорошенка і П.П.Христюка , в яких автори, будучи безпосередніми учасниками подій 1917-1920 років намагаються комплексно дослідити державотворчу діяльність національних урядів тих часів, надаючи великий обсяг матеріалів стосовно розбудови системи місцевих установ. Певні відомості щодо процесу формування системи місцевих органів влади і управління УНР і Гетьманату надаються також у працях деяких іншіх дослідників діаспори, зокрема І.Нагаєвського та А.Яковлева . Що стосується радянської історіографії, то, розглядаючи проблематику української національно-демократичної революції з точки зору обгрунтування закономірності перемоги радянської влади, вона торкається деяких аспектів діяльності місцевого апарату небільшовицьких урядів України, доводячи їх антинародність і “бурдуазно-націоналістичну” спрямованість. Деякі фундаментальні дослідження післясталінської доби містять значний фактичний матеріал, який може бути використаний в якості джерельного підгрунтя розглядаємої проблеми . За радянських часів були оприлюднені і дослідження, які безпосередньо стосуються питання функціонування небільшовицьких органів місцевої влади і управління, зокрема робота Ю.І Терешенка . Найбільший науковий доробок у розробку проблеми формування системи органів місцевої влади і управління був зроблений вченими сучасної України. Особливо звертають на себе увагу роботи дослідників-правознавців Олександра і Марії Копиленко , О.М.Мироненка , А.С.Захарчука . у цих роботах розкривається діяльність вищих установ держави у галузі формування системи органів місцевої влади і управління, принципи організації цієї системи, її структурна побудова. Також велику наукову цінність становлять дослідження українських істориків – С.В.Кульчицького , О.П.Реєнта , В.Ф.Солдатенка та деяких інших менш відомих науковців , в яких розглядається конкретно-історичний аспект даної проблеми. Певні важливі питання організації системи місцевої влади і управління України у 1917 році підіймаються у працях російських дослідників, присвячених політико-правовій характеристиці діяльності Тимчасового Уряду . В цілому можна констатувати, що найбільш детальної наукової розробки зазнала проблема формування системи місцевих органів влади і управління за часів УНР доби Центральної Ради. Що стосцється Гетьманату і УНР доби Директорії, то висвітленими на даний момент залишаються лише загальні основи і тенденції їхньої діяльності у розглядаємій галузі. У порівнянні із станом дослідження інших елементів історії держави і права України 1917-1920 років, зокрема організації вищих органів державної влади, зовнішньої політики чи військового будівництва, проблема формування системи органів місцевої влади і управління є мабудь найменш розробленою. Наукова новизна роботи зумовлюється тим, що автор робить спробу комплексно дослідити проблему, якій вона присвячена. У дипломній роботі встановлена науково-обгрунтована періодизація процеса формування системи місцевої органів влади і управління у 1917-1920 роках і досліджується еволюція державно-правової думки з цього питання з урахуванням низки внутрішніх і зовнішніх чинників, що здійснювали на неї вплив. Також при написанні роботи була використана певна група джерел офіційного і особового походження, зміст яких не досліджувався у контексті даної теми. Теоретичне і практичне значення дипломної роботи полягає у тому, що наведені в ній фактичний матеріал і висновки можуть бути використані при підготовці наукових праць і в процесі викладання курсу “Історія держви і права України”. Структурно робота побудована за проблемно-хронологічним принципом, що обумовлено специфікою мети та завданням дослідження. Вона складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і літератури (64 позиції).обсяг основного тексту роботи становить 85 сторінок.

ЗМІСТ ВСТУП ....................................................................................................3 РОЗДІЛ 1. Місцева влада і місцеве самоврядування України за часів Центральної Ради .......................................................................................12 1.1. Реформування системи місцевої влади і управління у березні-червні 1917 року ...................................................................12 1.2. Українська Центральна Рада і місцеві органи влади і управління: політико-правова доктрина і реальність ......22 1.3. Діяльність уряду УНР в галузі розбудови системи місцевої влади і управління в умовах незалежності ..........................33 РОЗДІЛ 2. Гетьманат П.Скоропадського і формування системи місцевої влади і управління ...................................................................44 2.1. Створення адміністративного апарата Української держави 1918 року ..............................................................................44 2.2. Державно-правові засади перебудови інститута місцевого самоврядування, їх практична реалізація ..........................52 РОЗДІЛ 3. Розбудова системи органів місцевої влади і управління УНР доби Директорії ........................................................................................59 3.1. Пошуки орієнтирів розбудови місцевого апарата. “Трудовий принцип” в історії місцевого самоврядування УНР ................59 3.2. Організація системи місцевої влади і управління УНР у серпні 1919 – листопаді 1920 р.р .........................................................69 ВИСНОВКИ ........................................................................................75 СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ І ЛІТЕРАТУРИ ...................81

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ І ЛІТЕРАТУРИ. 1. 1917 год на Киевщине: Хроника событий/Под ред. В. Манилова.-К.:АН УРСР,1928.- 421c. 2. Алексеенко А.І. Городские советы Украинской ССР (1917-1920).-К.:КГУ,1960.-352с. 3. Бабій Б.М. Місцеві органи державної влади Української РСР в 1917-1920 роках.-К.:АН УРСР.1958.-268с. 4. Бойко В.М. Реорганізація міських дум в Україні навесні 1917 року//Український історичний журнал-2003.-№4.-С.29-38 5. Великая октябрьская социалистическая революция на Украине. Февраль1917-апрель1918.Сборник документов и материалов: В 3-х т.-К.:Госполитиздат,1957.-Т.1.-1009с.;Т.2.-731с.;Т.3.-998с. 6. Верстюк В.П. Українська Центральна Рада.-К.:Наукова думка,1997.-344с. 7. Винниченко В.П. Відродження нації: У 3ч.-К.:Відень,1920.-Ч.1.-348с.;Ч.2.-328с.;Ч.3.-542с. 8. Вязникова Т.Г. Некоторые аспекты реформы местного самоуправления (концепция Временного Правительства)//История государства и права.-2001.-№4.-С.20-29 9. Гайда Ф.А. Механизм власти Временного Правительства (март-апрель 1917 года)//Отечественная история.-2001.-№2.-С.141-153 10. Гамрецький Ю., Тимченко Ж., Щусь О. Ради України в 1917 році (липень-грудень 1917 року).-К.,1974.-298с. 11. Гольденвейзер А.А. Из киевских воспоминаний//Революция на Украине по мемуарам белых.-М.-Л.:ОГИЗ.-С.7-63 12. Грушевський М.С. На порозі нової України. Гадки і мрії.-К.:Знання,1991.-183 с. 13. Грушевський М.С. Хто такі українці і чого вони хочуть?.-К.:Знання,1991.-240с. 14. Деникин А.И. Очерки русской смуты.//Вопросы истории.-1992.-С.107-143 15. Документи трагічної історії України (1917-1926)/Під ред. П.П.Бачинського.-К.:Київська обл.держ.адміністрація,1999.-840с. 16. Дорошенко Д.О. Война и революция на Украине//Революция на Украине по мемуарам белых.-М.-Л.:ОГИЗ .-С.64-98 17. Дорошенко Д.О. Історія України 1917-1923.-К.:Темпора,2002.-Т.1.-319с; Т.2.-352с. 18. Дорошенко Д.О. Мої спомини про недавнє минуле//Український історичний журнал.-1992.-№718.-С.100-112; 1993.-№1.-С.131-139; 1993.-№2/3.-С.104-114; 1993.-№7-8.-С.102-115 19. Закон “О волостном земстве”.-Х.:Союз учредителей мелкого кредита,1977.-22с. 20. Закон “Про місцеві Конгреси і Ради трудового народу” від 6 березня 1919 року.//Місцеве самоврядування.-1988.-№1-2.-С.121-122 21. Захарчук А.С. Державотворчі пошуки України періоду Центральної Ради.-Суми: Козацький вал,2002.-216с. 22. Історія міліції України: У документах і матеріалах/Підготував П.П.Михайленко.-К.:Генеза,1999.- Т.2(1917-1945).-405с. 23. Ковальчук С.В. Гетьман Павло Скоропадський та українське державотворення доби визвольних змагань//Пам’ять століть.-2002.-№1.-С.38-53 24. Конституційні акти України 1917-1920: Невідомі українські конституції.-К.:Філософська і соціологічна думка,1992.-272с. 25. Конституція УНР 1918 року (Круглий стіл, присвячений її 80-річчю)//Вісник Академії правових наук України.-1998.-№2.-С.99-104 26. Копиленко О.Л. “Сто днів” Центральної Ради.-К.:Україна,1992.-204с. 27. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. “Друга” УНР: спроба історико-теоретичного аналізу//Право України.-1996.-№8.-С.54-60 28. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. “Трудовий принцип” в історії місцевого самоврядування УНР: теоретична модель і практика державного будівництва//Місцеве самоврядування.-1998.-№ 1-2.-С.117-120 29. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. Держава і право України. 1917-1920.-К.:Либідь,1997.-208с. 30. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. Місцеве самоврядування і місцева адміністрація Української Гетьманської держави//Місцеве самоврядування в Україні. Історія, проблеми,пропозиції.-К.,1994.-С.28-33 31. Копиленко О.Л., Копиленко М.Л. Місцеве самоврядування УНР: теоретична модель і практика державного будівництва//Місцеве самоврядування в Україні. Історія, проблеми,пропозиції.-К.,1994.-С.17-27 32. Кравченко В.П. Місцеве самоврядування в історії України//Місцеве самоврядування в Україні. Історія, проблеми,пропозиції.-К.,1994.-С.8-17 33. Кульчицький С.В. Українська держава часів Гетьманщини//Український історичний журнал.- 1992.-№7-8.-С.60-70 34. Кульчицький С.В. Центральна Рада . Утворення УНР//Український історичний журнал.-1992.-№5.-С.71-78; №6.-С.73-94 35. Лебєдєва І.М. Політика уряду УНР доби Центральної Ради зі створення органів місцевої адміністрації//Вісник КНЛУ. Серія “Історія,економіка, філософія”.-2002.-№5.-С.28-41 36. Лозовий В.С. Пошук Директорією ідейно-політичних засад відновлення діяльності УНР//Український історичний журнал.-2000.-№5.-С.32-38 37. Лук’янов Д.В. Політичні партії як елемент державотворення на українських землях доби УНР: Теоретико-історичні аспекти//Проблеми законності.-2000.-; №41.-С.3-8. 38. Любовець О.М. Проблема української державності в програмах і документах українських політичних партій (березень-листопад 1917р.)//Український історичний журнал.-2003.-№4.-С.22-29. 39. Мазепа І.П. Україна в огні і бурі революції. 1917-1920.-Дніпропетровськ:Січ.-Ч.1.-І. Центральна Рада-Гетьманство-Директорія. ІІ. Кам’янецька доба.-2001.-414с.; Ч.2.-ІІ. Зимовий похід. ІІІ. Польсько-український союз. Кінець збройних змагань УНР.-2002.-334с. 40. Мироненко О.М. Витоки українського революційного конституціона-лізму. 1917-1920 р.р..-К.:Ін-т держави і права,2002.-258с. 41. Мироненко О.М. Світоч української держави. Політико-правовий аналіз діяльності Центральної Ради.-К.:АПНУ,1995.-328с. 42. Могилянський Н.М. Трагедия Украины//Революция на Украине по мемуарам белых.-М.-Л.:ОГИЗ,1930.-С.115-135. 43. Нагаєвський І. Історія Української держави двадцятого століття.-К.:Укр.пісьменник,1993.-412с. 44. Папакін Г.В. Михайло Грушевський і Павло Скоропадський//Історія України.-2002.-№35.-С.23-25. 45. Перемога Великої Жовтневої соціалістичної революції на Україні.У 2 т.-К.:Наукова думка,1967.-Т.1.-457с.;Т.2.-462с. 46. Петлюра С.В. Народе український. Вибрані статті, листи, документи.-Х.:Лівий берег,1992.-148с. 47. Плахтій І.С. Діяльність Харківської Ради робітничих депутатів у 1919 році//Питання історії СРСР.-1973.-№16.-С.13-19. 48. Політична історія України ХХ століття.- К.:Генеза, 2003.- Т.2. Революція в Україні: політико-державні моделі та реалії (1917-1920).-431с. 49. Постановление о выборах в уездном и губернском земстве.- Х.:Харьковская уездная земская управа,1917.-48 с. 50. Ралдугіна Т.В. Павло Скоропадський та Українська держава 1918 року: здобутки і втрати//Вісник Української Академії державного управління при президенті України.-2001.-№3.-С.46-63. 51. Реєнт О.П. Павло Скоропадський.-К.:Альтернатива,2003.-303с. 52. Реєнт О.П. У робітнях історичної науки.-К.:Пошук,1999.-349с. 53. Скоропадський П.П. Спогади. (Кінець 1917-грудень 1918).-К.:Філософія,1995.-492с. 54. Скоропадський П.П. Спомини.-К.:Україна,1992.-112с. 55. Солдатенко В.Ф. Українська революція: Концепція та історіографія (1918-1920 роки).-К.:Просвіта,1999.-507с. 56. Терещенко Ю.І. Політична боротьба на виборах до міських дум України в період підготовки Жовтневої революції.-К.:Наукова думка,1978.-144с. 57. Тимощук О.В. Державна варта Української держави: Історико-юридичний аналіз.-К.:Вища школа, 1998.-71с. 58. Тимощук О.В. Правоохоронний апарат Української держави (квітень-грудень 1918 р.).-Х.:ХНУВС,2000.-459с. 59. Україна в ХХ столітті (1900-2000):Зб документів і матеріалів/Упор.А.Г.Слюсаренко.-К.:Вища школа,2000.-351с. 60. Українська революція:Документи ,1919-1924/Під ред. Л.Білінського.-Нью-Йорк:Українець,1984.-Т.2.-478с. 61. Українська Центральна Рада: Документи і матеріали/Під ред. В.П.Верстюка. У 2 т.-К.:Наукова думка.-Т.1.-1996.-588с.;Т.2.-1997.-422с. 62. Харьковщина в период Гражданской войны и иностранной военной интервенции. Документы и материалы.-Х.:Прапор,1973.-322с. 63. Христюк П. Замітки і матеріали до історії української революції:У 4 т.-К.:Відень,1921.-Т.1.-275с.;Т.2.-316с.;Т.3.-231с. 64. Яковлів А. Основи конституції УНР//Розбудова держави.-1992.-№5.-С.21-26.