Комиссия Европейского союза

Комиссия занимает особое место в системе управления делами Европейского союза и вследствие этого вызывает повышенный интерес у всех, кто занимается проблемами западноевропейской интеграции. Во-первых, сама по себе Комиссия является специфичес-ким институтом, которому крайне трудно найти аналог в многочис-ленных межгосударственных образованиях — как существующих ныне, так и ранее существовавших. Отсюда проистекают сложности и споры в трактовке статуса и юридической природы Комиссии. Во-вторых, — и это наглядно подтверждается на практике, — роль Комиссии в жизни сообществ и Европейского союза исключительно велика, и ни один другой институт не выполняет такой объем работы на высшем уровне управления, как Комиссия. В-третьих, Комиссия является таким институтом, который важен не только в настоящее время. Он активно и непосредственно включен в процессы дальней-шего развития Европейского союза, и от него в очень большой степе-ни зависит решение проблем, выдвигаемых временем, весь ход трансформации сообществ на пороге XXI в.

За десятилетия своего существования Комиссия прошла не-сколько этапов развития, которые в полной мере отразили ступени интеграции, ее перепады. Соответственно менялись функции, зада-чи и полномочия Комиссии. Не случайно, что даже в учредительных договорах ее назначение определяется по-разному. Договор о ЕОУС 1951 г. исходил из того, что Комиссия (как преемник Высшего руководящего органа) должна быть институтом, инициирующим и при-нимающим самостоятельно важные решения. Только в самых ответ-ственных ситуациях необходимо было получить согласие Совета. Договоры о ЕЭС и Евратоме 1957г., однако, взглянули на Комиссию иными глазами. Хотя они и отвели ей роль инициатора и разработ-чика «законодательства» сообществ, но при этом лишили ее права самостоятельного принятия решений. Вместе с тем Комиссии прида-ли полномочия, необходимые для выполнения «законов» и других важных правовых актов сообществ. В Маастрихтском договоре можно отметить стремление повысить статус Комиссии, расширить круг стоящих перед нею задач. Одна из статей Договора ставит ее почти на один уровень с Советом министров. Тем не менее Договор о Европейском союзе не внес принципиальных изменений в общий статус Комиссии.

Изменения свелись к тому, что усилились наднациональные характеристики Комиссии, позволяющие ей проводить в жизнь политику как по отношению к государствам-членам, т.е. внутреннюю политику, так и по отношению к третьим странам и другим международным организациям, т.е. внешнюю политику. Комиссию очень часто называют «хранителем договоров», что в немалой степени подтверждается закреплением за ней полномочий, позволяющих прини-мать меры по восстановлению нарушенных принципов учредитель-ных договоров и основывающихся на них правовых актов.

Применяя к институционной системе сообществ общие подходы концепции разделения властей, можно полагать, что Комиссия — это институт, сравнимый со структурами исполнительной власти в тра-диционной модели государства. Но подобное сравнение весьма ус-ловно. Поскольку к этой же ветви «власти» в определенной мере относятся также и Европейский совет, и Совет министров, постоль-ку Комиссия составляет только часть, подсистему в общей структуре исполнительной власти. Потребность в ней проистекает из того, что другие составные части исполнительной власти осуществляют свою деятельность не постоянно, а путем проведения сессий и заседаний. Между тем объем исполнительной деятельности, весьма существен-ный даже в момент образования сообществ, постоянно растет, что в свою очередь обусловливает потребность в постоянном совершенст-вовании организационных форм.

Комиссия является не только постоянно функционирующим ин-ститутом. В то время как Европейский совет и Совет выполняют функции, которые можно сравнить с общим директивным руковод-ством и законодательством, Комиссия, располагая правом инициа-тивы, контроля и, — что следует особо отметить, — правом распоря-дительства, включая право принимать в установленных пределах и установленном порядке свои собственные управленческие правовые акты, призвана решать прежде всего задачи, которые ограничивают-ся исполнением и применением решений двух этих институтов. Иными словами, Комиссия является некоей составной частью пра-вительства, если говорить о правительстве в целом. Сопоставление Комиссии с правительством не выдерживает критики по той простой причине, что правительство принимает решения, а Комиссия этого права в принципе лишена.

Поэтому всякая прямая аналогия между Комиссией и правитель-ством любого суверенного государства неверна. Скорее можно говорить о Комиссии как о своего рода органе, высшей бюрократии исполнительной власти. Но при всех подобных оговорках нельзя не согласиться с тем, что она значительно ближе к постоянной государственной службе, именуемой все чаще администрацией. Для того чтобы убедиться в этом, полезно ознакомиться с тем как образована, организована и действует Комиссия, каково ее основное назначение.

Прежде всего следует ответить на вопрос о том, почему не был реализован первоначальный замысел. Ведь предшественник нынеш-ней Комиссии — Высший руководящий орган ЕОУС замышлялся как «самодостаточный» институт, способный, как правило, самосто-ятельно обеспечивать решение управленческих задач. Имелось в виду, что он будет действовать в значительной степени автономно, без сильного контроля со стороны правительств государств-членов. Но такие идеи, отражавшие стремление европейских «федералис-тов» закрепить и усилить наднациональные черты в развитии меха-низма интеграции, не встретили достаточной поддержки учредите-лей ЕОУС. Хотя Высший руководящий орган был определен в Па-рижском договоре 1951 г. как главный исполнительный институт Сообщества, полномочия этого органа распространялись в основном не на правительства и их учреждения, а на предприятия. В качестве противовеса ему и для осуществления собственного контроля госу-дарства-члены ЕОУС образовали Специальный Совет министров.

Вместе с тем именно Высший руководящий орган выполнял зако-нодательные функции. Это полномочие выделяло его в системе ин-ститутов ЕОУС и во всяком случае ставило выше Специального Совета министров, несмотря даже на то, что по важным вопросам Высший руководящий орган должен был советоваться со Специаль-ным Советом министров или получать его согласие.

Такой статус Высшего руководящего органа не устраивал руко-водителей объединившихся государств. В Римских договорах 1957 г., создавших два новых сообщества — ЕЭС и Евратом, по ана-логии с Высшим руководящим органом были образованы Комиссии, которые, однако, имели более ограниченные полномочия. В принци-пе различие между Высшим руководящим органом и Комиссией до-вольно четко выражено в новом названии института. Это действи-тельно уже не высший орган, его полномочия не только сокращены, но и качественно изменены. Он не занимается законодательством, а выполняет в основном функции законодательной инициативы.

Процесс ослабления реального значения Комиссии в системе ин-ститутов сообществ продолжался. Определенную стабильность внес Единый европейский акт с его процедурой сотрудничества, включав-шей Совет, Комиссию и Европарламент. Немаловажным было и положение о принятии Советом предложений Комиссии во втором чтении квалифицированным большинством голосов. Но соотношение престижа и реального авторитета Совета и Комиссии неотвратимо склонялось в пользу Совета.

В сущности, Комиссия призвана решать задачи, связанные с функционированием сообществ, создавать предпосылки для их развития. При всем значении «законодательного процесса» Комиссия делает и многое другое, в том числе добивается реализации права сообществ. Она распоряжается финансами сообществ, занимается проблемами реализации принятой политики, ведет переговоры готовит договоры и соглашения в сфере внешней политики, наделена "правом распорядительства, принятия решений в установленных случаях". Ее деятельность можно свести к трем главным направлениям - инициатива, контроль и претворение в жизнь принятых решений Представить себе сегодня сообщества без Комиссии практически невозможно.

Комиссия не только задумывалась как институт сообществ в самом прямом смысле этого понятия, но и является им. Ее отличие от Совета в этом аспекте заключается в том, что она состоит из постоянных служащих. Это усиливает ее «наднациональный» харак-тер, превращает в основной рупор евроэлиты. Бесспорно, речь не идет о противопоставлении Комиссии другим институтам сооб-ществ. Это было бы заранее обречено на неудачу, тем более что первую скрипку играет отнюдь не Комиссия. Важно другое. Комис-сия не только по названию, но и по своей психологии, мышлению отражает и выражает интересы интегрирующейся Европы.

Когда создавалась единая Комиссия, в ее составе было 13 членов. Это число возрастало по мере увеличения числа государств — чле-нов сообществ. Но дело не только в этом. Как установлено в учреди-тельных договорах, в Комиссии минимум 1 гражданин каждого государства-члена. Был установлен и максимум - не больше 2х граждан от одного государства. Следовательно, число членов Комиссии не могло быть меньше 12 и больше 24. Каких-либо других определенных критериев учредительные догово-ры не содержали. В Маастрихтском договоре эта формальная неоп-ределенность устранена. Как предусмотрено в статье 157, Комиссия состоит из 17 членов. Эта цифра не придумана заново, она была воспринята из практики. Впрочем, она не является неизменным пра-вилом. После вступления в Европейский союз Австрии, Финляндии и Швеции, численность Комиссии была увеличена до 20 человек. Но и этот состав может быть пересмотрен. Необходимо только согласие членов Совета. Распределение установленного числа мандатов не регулируется никаким актом. Здесь действует негласное правило о том, что государства-члены «большой четверки» (Великобритания, Германия, Италия и Франция) плюс Испания предлагают в состав Комиссии по два, а остальные страны - по одному члену. Как видно, и в этом институте отражен принцип квотного представительства госу-дарств-участников с той, однако, поправкой, что различия сведены практически к минимуму и не могут, следовательно, иметь тот же эффект, что и в Европарламенте или в Совете.

Членами Комиссии могут быть только граждане государств-членов. Этот принцип достаточно ясен и не нуждается в комментариях. Стоит только подчеркнуть, что формально этим положением связь члена Комиссии со своим государством исчерпывается, а по проше-ствии этапа формирования состава Комиссии вообще утрачивает значение. Более того, независимость членов Комиссии подчеркива-ется значительно чаще и определеннее. Прежде всего во главу угла ставятся их высокие профессиональные качества. В Маастрихтском договоре отмечается, что члены Комиссии отбираются, во-первых, на основе их квалификации, а во-вторых, при условии, что их неза-висимость не вызывает сомнения (ст. 157). Этот принцип не нов. Еще в Договоре о слиянии 1965 г. было особо сказано о том, что в интересах сообществ члены Комиссии должны быть полностью неза-висимы при исполнении своих обязанностей (п. 2 ст. 10). Этот прин-цип воспроизведен в Договоре о Европейском союзе (ст. 157). Члены Комиссии не должны ни искать, ни получать указания от какого-либо правительства или иного органа. В свою очередь государства-члены взяли на себя обязательство уважать независимость членов Комиссии и не стремиться оказывать влияние на их деятельность. Обращает на себя внимание еще одно важное положение, призван-ное уберечь членов Комиссии от соблазнов совместить политику с коммерцией либо с планами обеспечить себе в будущем доходное место. Они должны воздерживаться от любых действий, не совмес-тимых с их обязанностями. Они не должны заниматься никакой другой деятельностью, как приносящей, так и не приносящей выгоду; они торжественно обязуются после ухода из Комиссии вести себя с достоинством и скромностью в отношении предложений о занятии должностей и получения доходов. В случае нарушения этих обязательств Суд сообществ может по ходатайству Совета или Ко-миссии вынести решение о том, что соответствующий член Комиссии в зависимости от обстоятельств может быть принудительно уволен в отставку или лишен права на пенсию и иные льготы и выплаты (ст.157 Маастрихтского договора).

Впрочем, нельзя забывать, что в реальной жизни независимости членов Комиссии от своих правительств имеет определенные преде-лы. Во-первых, отбор «комиссионеров» — дело правительства а во-вторых, их назначение зависит от согласия других правительств, как правило, поддерживающих официально предложенных кандидатов (требуется консенсус). Учитывая, что члены Комиссии назначаются на пять лет, в руках у правительств остается такой инструмент воз-действия на них, как право последующего назначения без какого-либо ограничения продолжительности занятия этой должности.

Члены Комиссии, в том числе и ее председатель, назначаются правительствами государств-членов на основе консенсуса (приня-тие решения большинством голосов исключено, поскольку речь идет о чрезвычайно важных политических вопросах) на срок в пять лет с правом нового назначения на тот же срок после истечения установленного времени пребывания в должности. Члены Комиссии в полном составе должны уйти в отставку в том случае, если Европарламент в установленном порядке примет решение о вынесении вотума недоверия Комиссии: за такое решение должно быть подано две трети голосов при условии присутствия простого большинства депутатов.

Амстердамский договор внес изменения в порядок утверждения председателя и членов Комиссии, существенно повысив роль Европарламента. Председатель Комиссии утверждается в своей должности после получения согласия Европарламента (прежде обязательной была только консультативная процедура). Что касается членов Ко-миссии, то они назначаются после достижения «общего согласия» с кандидатом в председатели (прежде речь шла о консультации с ним).

Повышение роли Европарламента в процессе назначения членов Комиссии не должно затенять тот факт, что решающее слово остает-ся за правительствами государств-членов. Никто, кроме них, не вправе предлагать Европарламенту кандидата в председатели, а затем, после того как Европарламент даст свое согласие, окончатель-но назначать его. Европарламент самостоятельно может только от-вести кандидатуру, но ни в коем случае не наделяется инициативой предложения собственного кандидата.

Член Комиссии защищен во время исполнения своих обязанностей от возможности смещения выдвинувшим его правительством. Кроме смерти или ухода на пенсию, а также добровольной отставки предусмотрена только одна возможность досрочного смещения — принудительная отставка. Решение об этом может принять Суд со-обществ по двум основаниям: 1) член комиссии не удовлетворяет условиям, необходимым для выполнения обязанностей; 2) член Ко-миссии признан виновным в совершении серьезного проступка.

Число заместителей председателя Комиссии точно не установле-но. Сказано лишь, что Комиссия может назначить из своей среды заместителя или двух заместителей председателя. Это явно меньше шести заместителей, которые были у председателя раньше. В прин-ципе вопрос о заместителях председателя Комиссии не имел до сих пор важного значения, а потому они назначаются без рассмотрения в Европарламенте и без прямого участия правительств государств-членов.

Другое дело — председатель Комиссии. Как показывает практи-ка, от этой политической фигуры во многом зависит не только повсе-дневная деятельность сообществ, но и их политика. Каждый предсе-датель так или иначе накладывает свой персональный отпечаток на развитие сообществ. Амстердамский договор особо выделил роль председателя, установив, что он осуществляет политическое руко-водство работой Комиссии. Характерно и другое: председатели, как правило, являются представителями крупных стран. Ни один пред-ставитель малой страны не занимал еще этот пост. Хотя председа-тель Комиссии избирается на 2 года, нет ограничений в продолжительности пребывания их в этой должности. Не раз председатели оставались на посту на несколько сроков.

С 1985 г. функции и полномочия Комиссии сформулированы в самых общих чертах. В центре ее внимания были и остаются пробле-мы становления общего рынка. Они охватывают не только собствен-но экономику, но и социальную сферу, политические отношения и многие проблемы международных отношений. Комиссия формули-рует рекомендации и высказывает мнение по проблемам, затрагива-емым учредительными договорами, как в тех случаях, когда это ими предусматривается, так и тогда, когда она считает это необходимым. Комиссия наделена правом принимать собственные решения и участвовать в принятии решений другими институтами. Она осуществля-ет также полномочия, передаваемые ей Советом в целях реализации принимаемых им решений.

"Сторожевая" функция Комиссии проявляется в том, что она анализирует состояние дел в сообществах для чего собирает информацию и производит проверки, анализы. Ее обзоры и доклады направляются в Европарламент, Совет, другие учреждения сообществ, прави-тельствам государств-членов. Если Комиссия обнаружит, что какое-либо из государств-членов не выполняет своих обязательств, она может ограничиться общим напоминанием и дать государству два месяца для ответа. Если государство не примет соответствующих мер или его объяснения будут признаны Комиссией неудовлетвори-тельными, она направляет данному государству свое мотивирован-ное заключение. Если государство и на этот раз не реагирует долж-ным образом, Комиссия вправе обратиться в Суд сообществ.

Полномочия Комиссии по «наведению порядка» в рамках сооб-ществ могут показаться не столь уж существенными. Ей не дано право не только исключать государство из Сообщества, но и ставить вопрос об этом. Однако из-за большой заинтересованности госу-дарств-членов в успешном решении сообществами стоящих перед ними задач и взаимозависимости государств-членов до сих пор гру-бых нарушений идей и принципов, равно как и права сообществ, не отмечалось. Деятельность Комиссии способствует тому, что все, кого это касается, полностью выполняют свои обязательства, будучи уверены в том, что другие стороны поступают точно так же и что любое нарушение Договора наказуемо.