Предыдущая страница реферата | 31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41 | Следующая страница реферата

Административное ведомство

Под административным ведомством следует понимать систему органов управления специальной компетенции и руководимых ими организаций, организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными существуют и иные государственные ( например, прокуратура РФ) и негосударственные ( например, ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их управленческие подсистемы - составная часть аппарата государственного управления.

- Понятие органа исполнительной власти

- Виды исполнительно-распорядителных органов

- Президент РФ

- Правительство

- Центральные органы федеральной исполнительной власти.

- Краевая, областная, окружная, районная городская, сельская администрация

ВОПРОС №54.

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ
ПРАВЛЕНИЯ.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ - ЭТО СЕРДЦЕВИНА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. ЕЕ
ИСТОРИя - ЭТО ИСТОРИя ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ОТ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ ДО
СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ ПРЕДПОЛАГАЕТ
СУЩЕСТВОВАНИЕ САМОСТОяТЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, СУДЕБНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ
(БЮРОКРАТИчЕСКОЙ) ВЛАСТЕЙ.

Целью их является правовое обеспечение государственного управления, создание условий для нормального его функционирования, а также последующего контроля за этой деятельностью. Эти три власти имеют самостоятельное организационное оформление, представляют собой относительно автономные организационные структуры. Особенностью современного этапа развития исполнительной власти является ее размытость, отсутствие четкой локализации в какой-либо определенной структуре. Можно сказать, что исполнительная власть подключается там, где процесс управления буксует.

Этот раздел посвящен изложению основ самой существенной стороны исполнительной власти, которую можно определить как "высший эшелон власти" гос. аппарата. Он представляет собой высшее руководство или руководителя, его/ее/ министров и лиц, занимающих ключевые посты. В парламентской системе, например, основа исполнительной власти - комплекс институтов и лиц, включая премьер-министра, кабинет министров, комитеты при кабинетах и координирующие министерства и ведомства (например, министерство финансов).
Такой подход к определению структуры исполнительной власти принадлежит П.
Данлеви в работе "Государственное управление на высшем уровне власти".

Задача политиков, принадлежащих к исполнительной ветви власти - осуществлять руководство, быть реальными лидерами в государственном управлении. Исполнительная власть концентрирует власть и полномочия, ее представители действительно могут управлять страной, влиять на положение дел. Это включает в себя выполнение нескольких функций.

Во-первых, это обязанность проводить в жизнь основные направления государственной политики. Во-вторых, руководитель исполнительной ветви власти осуществляет надзор за выполнением политических решений. С учетом масштабов и сложности политических задач, стоящих перед руководителем высокого уровня управления, это представляет огромные трудности. В третьих, исполнительная власть должна мобилизовать силы и ресурсы для проведения своей политики, обеспечить ей поддержку. Осуществление политики требует координации деятельности тех структур, на которые она направлена: политические цели не могут быть достигнуты без соответствующей поддержки. В четвертых, исполнительная власть имеет ряд чисто представительских задач, выполняет символические функции осуществление определенных церемоний и ритуалов, выражающих и символизирующих идею национального единства, национального государства - провозглашаемого или реального. Последняя функция исполнительной власти - осуществление руководства в критических, кризисных ситуациях, что предполагает употребление власти в пределах широких, почти неограниченных полномочий в чрезвычайных обстоятельствах.
Когда требуется быстрое и узконаправленное властное воздействие, власть должна быть концентрированной, чтобы быть эффективной.

В ходе обеих мировых войн закон предоставлял американским президентам и британским кабинетам министров такие широкие полномочия, что они, по существу, стали конституционными диктатурами. Необходимо, однако, чтобы эта тирания была оправданна, а также ограничена во времени и в полномочиях.
Так, режим Стресснера в Парагвае поддерживал государство в "осадном положении" в течение трех десятилетий, что позволило практически полностью подавить оппозицию.

Вычленение исполнительных органов из общей системы организации власти в государстве - дело не такое простое, как может показаться на первый взгляд. В период господства коммунистических партий, например, в социалистических государствах источником власти в большей мере являлась партия, а не правительство, и границы между этими двумя структурами были размытыми и неясными. Произошло сращивание партийного и административного аппаратов. При этом декларировались различные цели в деятельности этих структур в соответствии с господствующей идеологией. Таким образом, бюрократия была в высшей степени политизирована.

В либеральных, демократических режимах легче выявить формальные различия между политиками, ответственными перед парламентом или избравшим их народом, и гражданскими служащими на условиях постоянного найма, ответственными перед своими политическими руководителями и непосредственным начальством. Однако, высшие гражданские служащие в либеральных, демократических режимах, как правило, вовлечены в формирование политики практически в той же степени, в какой они участвуют в проведении ее в жизнь. Тем не менее, политики все же принимают на себя значительную часть ответственности за некоторые аспекты управления государством (конкретно - за обеспечение политической поддержки выработанных решений и за проведение различных церемоний и осуществление протокольных обязанностей).

Часто проводится различие между конституциональной и авторитарной исполнительной властью. Конституциональная исполнительная власть имеет эффективные рычаги для осуществления власти, может воздействовать на министерства и ведомства, принуждая их выполнять свои распоряжения. На практике (так же, впрочем, как и в теории) политические лидеры отвечают за действия представителей министерств и ведомств. Конституционная исполнительная власть может быть двух основных типов: президентская или парламентская система с некоторыми промежуточными формами. В президентских системах, например, в США, которые являются классическим примером такой системы, глава исполнительной власти избирается независимо от представительных органов власти. В парламентской системе, которая более характерна для Западной Европы, так же, как для стран Содружества
(Австралии, Новой Зеландии, Канады), глава исполнительной власти избирается представительными органами власти. Оба типа приемлемы, хотя в президентской системе существует непосредственная ответственность перед электоратом, в то время, как в парламентских системах существует опосредованная ответственность исполнительных органов власти перед народом через представительные органы власти.

В авторитарных режимах, наоборот, конституционный и электоральный контроль либо отсутствует, либо не признается, либо не является эффективным. При этом могут признаваться и соблюдаться внешние формы демократии( например, выборность правительства), но они не затрагивают механизмов осуществления власти. На практике при авторитарных режимах исполнительные органы власти никому не подотчетны. Права человека не признаются и не уважаются. Политические оппоненты подавляются с позиции силы. По данным специалистов и экспертов по крайней мере в 100 современных государствах обычным является применение жестоких методов обращения с инакомыслящими. Несмотря на принудительный характер авторитарной власти, она не имеет всеобщего характера. Во-первых, она опирается только на официальных лиц и тех, кто контролирует репрессивный аппарат. Во-вторых, как и абсолютная монархия в прежние времена, исполнительные органы власти в авторитарных режимах не несут ответственности за свои действия, но, тем не менее, они ограничены в свих возможностях достичь желаемого результата. В современную эпоху яркими примерами таких систем были социалистические государства при господстве коммунистических партий. Правительства стран третьего мира также часто бывают авторитарными, хотя там в меньшей степени присутствует персонификация власти и поэтому там власть менее стабильна.

4.1. Президентская система исполнительной власти.

Сущность президентской системы заключается в том, что основная ответственность за руководство возлагается на главу исполнительной власти, выбранного на определенный период и независимого от законодательной власти, однако, ограниченного системой сдержек и противовесов со стороны других политических институтов. Например, в США глава исполнительной власти избирается всенародным голосованием. Там, где электорат, законодательная власть или конституционные ограничения слабее, чем в США, как это происходит в большинстве стран третьего мира, президентская форма правления приводит к суперпрезидентской модели, реализующей авторитарный способ управления.
США - наиболее яркий пример президентской формы правления. Конституция США предусматривает, что вся национальная законодательная власть предоставляется Конгрессу, состоящему из двух палат - Сената и Палаты
Представителей. Власть Конгресса в законодательстве является всеобъемлющей и охватывает практически все аспекты жизни американского народа.

Конституция указывает, что вся исполнительная власть в национальном правительстве должна принадлежать Президенту, который избирается на четырехлетний срок. Одна из главных обязанностей Президента, согласно
Конституции, - честное исполнение всех законов.

Судебная власть центрального правительства целиком предоставляется
Верховному суду и нижестоящим федеральным судам, образованным Конгрессом.
Конституция не определяет состав Верховного суда; этот орган в настоящее время состоит из Председателя Верховного суда и восьми судей Верховного суда.

Конгресс создал, в основном, трехступенчатую судебную структуру.
Первая ступень - федеральный суд общей юрисдикции. Федеральные суды находятся во всех концах США. На большинство их решений можно подать апелляцию в апелляционный суд, который состоит из трех судей, выбранных на более широком географическом пространстве. При неудачном исходе дела в апелляционном суде тяжущиеся стороны могут потребовать слушания своего дела в Верховном суде, но это происходит не автоматически: Верховный суд принимает к своему рассмотрению очень ограниченное количество дел.

Создатели Конституции хотели, чтобы у Президента был контроль за действиями Конгресса. Таким образом, несмотря на то, что Президент сам не может принимать законы, он может (и довольно часто это делает) рекомендовать их принятие Конгрессу; ему предоставлено также право наложения вето на законодательный акт. Президент может применить право вето к любому законопроекту на любом основании по своему выбору.

Право вето Президента не является абсолютным: оно может быть отвергнуто большинством в 2/3 голосов в каждой палате Конгресса.

Законодательная власть Конгресса чрезвычайно важна, так как она означает, что Конгресс устанавливает национальное законодательство. Ее подкрепляет и то, что по Конституции никакие средства не могут быть изъяты из национального казначейства без утверждением Конгрессом ассигнования на определенную цель. Следовательно, никакая другая ветвь центрального правительства не может предпринять действия, на которые потребуются ассигнования из общественных фондов, до тех пор, пока Конгресс законодательно не утвердит эти действия. На практике, однако, Конгресс часто просто утверждает значительные ассигнования, давая исполнительным органам большую свободу в использовании этих денежных средств. Однако, благодаря своей абсолютной власти над денежным фондом, Конгресс потенциально в состоянии контролировать почти все действия центрального правительства, включая военные операции и проведение внешней политики.

В противоположность законодательному и судебному органам, не имеющим одного лидера, создатели Конституции решили, что только Президент будет являться главой исполнительной власти. Таким образом, в то время, как два других органа состоят, в основном, из группы равных членов, представители исполнительного органа беспрекословно подчиняются Президенту.

Создатели Конституции предполагали, что внутри исполнительной ветви власти будут организованы департаменты и что их руководители будут советниками Президента. Эти департаменты создаются Конгрессом, а не
Президентом, и Конгресс определяет рамки их деятельности. Президент ограничен в праве использовать эти департаменты, находящиеся под его контролем, для целей, не одобренных Конгрессом. Однако, представители этих департаментов подчинены Президенту и отчитываются перед ним.

Одним из главных ограничений, заложенных в Конституции, является то, что члены Конгресса не могут служить в органах исполнительной власти.
Отказавшись от парламентской системы, создатели Конституции решили, что те, кто принимает законы, не должны быть одновременно и теми, кто их внедряет.

Президенту дана значительная власть в назначении высших официальных лиц, которые будут проводить законодательство в жизнь. В его обязанности также входит назначение федеральных судей.

Первый пункт этого права - назначение высших официальных лиц - неудивителен, учитывая, что Президент должен управлять исполнительной ветвью власти. Второй пункт означает, что президенты могут влиять на судебные органы в целом, назначая судей. При этом следует учитывать, что федеральные судьи избираются на свои посты пожизненно. Таким образом, каждый Президент получает федеральных судей, назначенных его предшественниками, но имеет возможность заменить вышедших на пенсию или скончавшихся своими избранниками, которые, скорее всего, будут находиться на своих постах еще долго после того, как его президентство закончится.В соответствии с идеей контроля над почти всеми значительными властями
Конституция требует, чтобы выбранные Президентом судьи и высокопоставленные лица, перед тем, как приступить к исполнению своих обязанностей, были утверждены большинством голосов Сената. В соответствии с этим, несмотря на то, что Президент свободен назначать своих кандидатов на значительные должности внутри исполнительной и судебной ветвей власти, его действия ограниченны, так как Сенат может наложить вето на его кандидатуры по любым причинам.

Однако, существует ряд моментов, которые влияют на реализацию властных отношений в США, и которые несколько меняют картину, первоначально зафиксированную в Конституции. Наличие политических партий заставляет считаться с политической реальностью. Так, Президенты редко назначают на посты федеральных судей людей, не принадлежащих к той же политической партии, что и они, а некоторые федеральные судьи назначаются по политическим мотивам. Кроме того, очевидно, что когда Президент и обе палаты Конгресса находятся под контролем одной политической фракции, то часто наблюдается их кооперация и соглашения по вопросам, которые при других обстоятельствах были бы конфликтны.

Другой механизм, меняющий зафиксированное в Конституции положение дел,
- независимые регулирующие комиссии, которые представляют собой четвертую власть в централь ном правительстве. Это - административные комиссии, действующие независимо друг от друга, каждая - с определенной сферой контроля. Этот феномен возник в конце XIX в. и получил значительное развитие во время правления Ф, Рузвельта в 30-х годах. Он основан на теории, что многие проблемы в правительстве могут быть решены, если их вывести из-под политического влияния и доверить контролю специалистов.
Сегодня эти комиссии в целом владеют большой властью и регулируют такие области, как национальная бюджетная политика, биржевые сделки и товарные биржи, отношения между рабочими и работодателями и переговоры о заключении коллективных договоров, национальные коммуникационные сети, торговые и деловые операции и федеральные выборы.

Кроме того, существует практика передачи Конгрессом своих полномочий независимым комиссиям или агентствам исполнительной ветви власти. Это случается, в основном, по двум причинам: роль национального правительства стала настолько огромной и сложной, что часто Конгресс в состоянии только устанавливать общий курс политики и должен полагаться на тех, кто проводит этот курс в жизнь; кроме того, это позволяет Конгрессу избегать политически трудных решений, которые могут привести к потере некоторой части избирателей, вне зависимости от того, каким образом эти вопросы будут решены. Конгресс, следовательно, часто желает только установить как можно более широкие контуры политики, оставляя право выбора тем официальным лицам, которые не должны переизбираться.

Эта обширная передача полномочий произвела большой сдвиг в распределении власти, принадлежавшей ранее Конгрессу. Подавляющее большинство каждодневных решений по вопросам политики принимается государственными бюрократами, которые отчитываются перед Президентом или независимой комиссией, что совершенно не совпадает с тем, что предполагали создатели Конституции.

Президентом может быть только один человек. Но президентство, институт президента - это структура, которая вовлекает множество людей. Существуют проблемы обеспечения информацией, президент нуждается в советниках, в различных группах поддержки. Все вместе они составляют исполнительные административные органы при президенте. Они обеспечивают непосредственную поддержку Президенту в гораздо большей степени, чем это характерно для парламентских систем. Эти структуры включают в себя: кабинет Президента,
Управление Белого дома ( с собственным штатом из 40 человек), Управление по менеджменту и бюджету, Совет национальной безопасности, Совет экономических консультантов ( советников).

Однако, аппарат президентских советников может быть также источником слабости Президентов. Несмотря на обширные возможности, позволяющие обеспечить поддержку проводимой президентом политики, и более широкие, чем в большинстве парламентских систем, полномочия в области назначений на административные посты, американский Президент имеет ограниченные возможности контроля действий, предпринимаемых от его имени. Уотергейтский скандал в семидесятых годах уничтожил президентство Р. Никсона; скандал
"Иран-контрас" в восьмидесятых - подорвал репутацию Р. Рейгана. Хотя президент несет личную ответственность в каждом из этих случаев, в происшедшем есть и серьезная вина президентских советников.

Одна из проблем заключается в том, что советники отбираются по принципу личной лояльности в большей степени, чем по принципу профессиональной компетентности и опыту в делах государственного управления. В добавление к сказанному надо отметить, что, в отличие от поста Президента, институт советников не входит в систему сдержек и противовесов. В целом президентство сильно зависит от личностного фактора: некоторые президенты являются более успешными, чем другие. Большинство факторов успеха связано с мастерством в искусстве коммуникации и с умением убеждать, используя в том числе и личное обаяние. Р. Рейган был "великий коммуникатор", который сумел вернуть президентству былой престиж после более, чем двух десятилетий. В отличие от работоспособного, но неудачливого
Дж. Картера, Рейган концентрировал усилия в той точке, где они были наиболее эффективными; основа его успеха - работа по поддержанию оптимистичного энергичного имиджа, соответствовавшего национальному менталитету. Вслед за ним Джордж Буш мастерски использовал в своих интересах ситуацию краха социалистической системы в Восточной Европе. С учетом того, что Советский Союз выбыл из игры на арене мировой политики,
Буш решился использовать вооруженные силы США против Ирака, чем сильно поднял свою репутацию.

Однако, независимо от того, как высоко стоит Президент в общественном мнении, мы должны помнить, что власть в американской политической системе остается весьма рассредоточенной. Президент несет моральную ответственность за нацию и ее благосостояние, но зачастую ему недостает устойчивой политической поддержки, необходимой для выполнения требований, стоящих перед исполнительной властью. Внутри федерального правительства власть рассредоточена между законотворческой, бюрократически-административной, судебной и исполнительной ветвями власти и соответствующими структурами.
Кроме того, правительства штатов и местная власть в большой мере обладают независимостью от Вашингтона. Как отмечал президент Трумэн по поводу проблем, с которыми столкнется, придя на его пост, генерал Эйзенхауэр: "Он будет сидеть здесь и говорить: Делайте то! Делайте это! - и ничего не изменится! Бедный Айк! Это будет совсем непохоже на армию". Со времен
Трумэна и Эйзенхауэра правительство США стало еще менее управляемым.
Неудивительно, что увеличение рассредоточенности власти, которое характерно для США, редко является примером для подражания в каких-либо других странах.

4.2. Коллективная ответственность.

Насколько связаны между собой должностные лица исполнительных органов власти в парламентской системе? Привержены ли они общему политическому курсу и общей судьбе? "Коллективная ответственность" означает, что министры разделяют ответственность за все решения, одобренные кабинетом. Строгое соблюдение принципа коллективной ответственности усиливает власть кабинета.
Коллективная ответственность увеличивает возможность исполнительных органов власти координировать деятельность чиновников, т. к. все министерства придерживаются одной линии. Это также ставит законодательное собрание перед выбором: принимать или не принимать состав правительства в целом.

Коллективная ответственность, разумеется, не означает отсутствия конфликтов между отдельными министрами и ведомствами. Она лишь слегка маскирует их, требуя от министров публичной поддержки ( или, по крайней мере, воздержания от публичной критики) выработанной политической линии.
Как однажды заметил британский премьер-министр лорд Мельбурн ( XIX в. ),
"не имеет большого значения, что именно мы говорим, главное - мы все должны говорить одно и то же". Британские парламентские нормы требуют жесткого выдерживания этого принципа. Это было воспринято также и другими парламентскими системами вестминстерского типа: в Канаде, Австралии и Новой
Зеландии. Однако, до сих пор еще нельзя сказать, что этот принцип воспринят там вполне и полностью.

В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной ответственности жестко ограничено. Так, в итальянской конституции признается важность принципа коллективной ответственности; однако, на практике его реализация ограничена тем, что в Италии действует
"министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений - конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся
"колонизировать" ( т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.

Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в
Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и исполнительной властей. Министры могут не заседать в парламенте( ?); многие из них вообще не имеют парламентского опыта и пришли в правительство из университетов, различных сфер производства или являлись прежде гос. служащими. Голландское правительство не ориентировано на достижение коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией, которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.

Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти определена Конституцией ФРГ (ст. 67 Основного закона). Бундестаг может выразить федеральному канцлеру недоверие только тем, что он ( бундестаг) выбирает большинством голосов своих членов его преемника и обращается к федеральному президенту с просьбой освободить федерального канцлера от его обязанностей. Федеральный президент обязан принять просьбу и назначить вновь выбранного канцлера; при этом между запросом и выборами
(утверждением) должно пройти (не более) 48 часов. Основной закон закрепил эту форму вотума недоверия для того, чтобы бундестаг не мог в одностороннем порядке сменить правительство, не беря на себя ответственности за формирование нового федерального правительства. Вотум недоверия не может быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии, бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров, многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией, которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее демократичен, чем, например, в Великобритании.

Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства, естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987 г. достиг 40 человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны различных регионов и языковых групп, которые требовали своего представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-
25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более активное использование комитетов при кабинете. Например, в Австралии работают девять комитетов; три из них - координационные и три - функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал, по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть которой - комитеты.

Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета все же имеют важное значение для координации действий правительства.
Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, - в законодательных собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с президентскими системами американского типа парламентские системы с кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений политики.

4.3. Правительство и парламент.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: недвижимость реферат, общение реферат.





Предыдущая страница реферата | 31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41 | Следующая страница реферата