Предыдущая страница реферата | 33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43 | Следующая страница реферата

Таким образом, различаются органы общей и специальной (отраслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти - политические учреждения, созданные для участия в осуществлении функций данной ветви власти и наделенные для этого полномочиями госуд.-властного характера

По характеру компетенции среди федеральных органов исполнительной власти выделяют органы общей, отраслевой, межотраслевой компетенций

1. Федеральным органом общей компетенции в РФ является Правительство
РФ представленное Кабинетом Министров:

Кабинет Министров - руководит на территории РФ всеми/большинством отраслей и сфер управления, обеспечивая эконом. и социально-культурное развитие РФ.

Кабинет Министров - коллегиальный орган, в состав которого входят: а) Председатель Правительства - Премьер-министр. б) его заместители - первые вице-премьеры (2) и вице-премьеры (6). в) федеральные министры.

Кабинет Министров осуществляет следующие основные функции:

- разработка и обеспечение исполнения федерального бюджета.

- проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики.

- осуществление единой гос. политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, соц. обеспечения.

2. Федеральные органы отраслевой компетенции - осуществляют руководство подведомственными им отраслями или сферами деятельности. К ним относятся некоторые федеральные министерства и ведомства: а) федеральные отраслевые министерства - единоначальные органы, осуществляющие разноплановые функции, привязанные к функционированию и развитию соответствующей отрасли б) федеральные отраслевые ведомства - федеральные службы, федеральные инспекции, агентства и управления, не входящие в состав министерств и выполняющие специальные исполнительные функции (Федеральная служба безопасности).

3. Федеральные органы межотраслевой компетенции - выполняют общие специализированные функции для всех/большинства отраслей и сфер управления.
К ним относятся: а) федеральные межотраслевые министерства - осуществляют функции координации и регулирования в сфере их компетенции, а также решают вопросы реализации данной функции (Министерство труда РФ). б) государственные комитеты - коллегиальные органы, осуществляющие межотраслевое регулирование в подведомственной им сфере (гос.комитет по промышленной политике) в) федеральные межотраслевые ведомства - осуществляют специальные исполнительные и контрольные функции в межотраслевом пространстве (Рос. космическое агентство).

ВОПРОС №70.

УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ В РФ.

РОССИЙСКАя ФЕДЕРАЦИя яВЛяЕТСя ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ. ОНА СОСТОИТ
ИЗ 89 СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. ОНИ ВКЛЮчАЮТ:

- 21 республику (каждая республика является национально- административной единицей; названия республик соответствуют этнониму коренного населения, которое в большинстве республик составляет меньшинство);

- 6 краев (территориальных единиц, которые включают в себя более мелкие национально-административные образования);

- 49 областей (территориальных образований, сформированных вокруг крупных городов и получивших от них свое название);

- два города с федеральным статусом: Москву и Санкт-Петербург;

- Еврейскую автономную область;

- 10 автономных округов;

Каждая из 21 республики имеет свою конституцию и своего президента.
Края, области, города с федеральным статусом, автономная область и автономные округа имеют уставы и глав администраций (губернаторов, мэров).

Каждый субъект Российской Федерации имеет свои законодательные и исполнительные органы власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской
Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации.

Разделение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами определено в Статьях 71-73 Конституции Российской Федерации. Конституция
Российской Федерации определяет два уровня юрисдикции:

- ведение Российской Федерации;

- совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов.

Следует отметить, что, несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. Трения, существующие между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации необходимо принимать во внимание: поскольку, в соответствии со статьей 72 Конституции,
"установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления" находится в совместном ведении.

Совершенствование законодательной базы местного самоуправления и, соответственно, перспективы дальнейшего формирования муниципального права как новой отрасли российского законодательства во многом определяются тем, насколько последовательно будут учитываться принципы федерализма в правотворческой и правоприменительной деятельности как федеральных органов государственной власти, так и органов государственной власти субъектов
Федерации, равно как и самих муниципальных образований, их органов самоуправления.

Республики и области: спор по поводу статуса

С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Существуют два основных аспекта этих разногласий. Хотя статья 5 Конституции указывает, что все субъекты Российской Федерации равны, республики стремятся обеспечить для себя более высокий статус и большие полномочия. Области считают притязания республик необоснованными и постоянно высказывают в их адрес резкую критику. Эти разногласия существенно затруднили создание новой
Конституции в 1993 году и неоднократно заводили в тупик конституционный процесс.

Одним из эпизодов этой борьбы стала попытка Свердловской области в
1993 году провозгласить себя "Уральской республикой" с собственной конституцией и президентом, и таким образом повысить свой статус. Президент
Ельцин своим указом в ноябре 1993 года объявил самопровозглашенную республику незаконной и распустил орган законодательной власти
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
****************************************************************************
********************************************************автономии республик, входящих в состав Российской Федерации.

Вторым аспектом разногласий является степень автономии, предоставленная республикам, входящих в состав Российской Федерации. В 1990 году Президент Ельцин сделал историческое заявление, которое с тех пор постоянно повторяют руководители республик: "Возьмите столько суверенитета, сколько можете проглотить".

В 1994 году из 21 республики, указанной в Конституции, одна, Чеченская республика, во многих отношениях могла считаться независимым государством.
Она не платила никаких федеральных налогов, и Дудаев официально объявил, что республика Ичкерия не будет делегировать никаких полномочий федеральным властям в Москве. Противостояние переросло в войну.

Конституции еще нескольких республик, таких как Татарстан, Тува и
Башкортостан, содержат противоречие с Конституцией Российской Федерации.
Например, Татарстан закрепил за собой особый статус и даже заключил договор с Российской Федерацией. Другие республики, такие как Башкортостан и
Якутия, проявили заинтересованность в заключение подобных двусторонних договоров с федеральным правительством, которые также обеспечили бы им особый статус. В настоящее время только Республика Карелия и Калмыкия имеют конституции полностью соответствующие Основному Закону Российской
Федерации.

Оба вышеупомянутых вопроса постоянно используются федеральным правительством как инструмент торговли в попытках заручиться поддержкой областных руководителей в политической борьбе.

Хаос в законодательстве существенно усугубился в результате событий сентября-октября 1993 года, когда Президент Ельцин распустил Верховный
Совет, федеральный законодательный орган страны, остановив, таким образом, процесс принятия федеральных законов в России. Последующими указами была приостановлена деятельность представительных органов всех уровней с передачей их полномочий соответствующим администрациям. Эта же серия указов предусматривала реформирование представительных органов власти и проведение новых выборов.

В результате отсутствия целого ряда важнейших законов в российском законодательстве управление страной осуществлялось с помощью указов,
Конституции Российской Федерации, конституций и уставов субъектов федерации и несогласованность законов, принятых законодателями разных уровней, до сих пор приводит к правовой путанице и неразберихе.

В мае и июне 1994 года Государственная Дума (нижняя палата Российского
Парламента) сделала попытку привести конституции и уставы субъектов федерации в соответствие с Российской Конституцией. Также были проведены слушания по поводу расхождений как в федеральном, так и в областном законодательстве, и по поводу недостаточной согласованности между законодателями различных регионов и уровней.

Это положение еще более усугубляется из-за того, что Конституционному
Суду в 1994 году было запрещено осуществлять свои функции (его деятельность была остановлена указом Президента после событий сентября-октября 1993 года).

Хаос в законодательстве серьезно влияет на самоуправление в Российской
Федерации. Отмечены случаи произвола со стороны властей субъектов федерации, когда они вмешиваются в становление системы местного самоуправления на своих территориях или даже препятствуют ее развитию.

Формы местного самоуправления, предусмотренные в региональных законодательствах о местном самоуправлении существенно отличаются друг от друга. Так, например, в Республике Мордовия сохранена строго централизованная организация советского типа, в то время как в Ярославской области сделана попытка восстановления дореволюционной системы волостного самоуправления.

Принцип распределения функций между уровнем государственной власти и местным самоуправлением

Российская система государственной власти имеет три типа структуры.
Первая - это федеральная структура. Она состоит из федеральных министерств, государственных комитетов и других общенациональных органов власти, которые осуществляют свои полномочия через иерархическую сеть территориальных органов, подчиненных им. Территориальные административные органы могут быть организованы в субъектах федерации или административных образованиях низшего звена. К федеральному ведению относятся такие вопросы как финансы и бюджет, распоряжение федеральной собственностью, государственная безопасность, оборона, правоприменение и так далее. Конституция РФ содержит положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации"
(Конституция, Статья 77).

Вторым типом правительственной структуры является система правительств субъектов федерации. Республики имеют собственные республиканские министерства и своих премьер-министров, в то время как другие субъекты федерации имеют администрации с подразделениями, соответствующими сфере полномочий, а также глав администраций.

Правительства субъектов федерации функционируют в рамках совместного ведения РФ и ее субъектов.

По соглашению между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов федерации, часть исполнительных полномочий федеральной власти может передаваться субъектам федерации и наоборот.

Третьим типом правительственной структуры является система местного самоуправления. Ее организация определяется администрацией субъекта федерации и основана на принципах, определяемых федеральным законом.
Единицы местного самоуправления функционируют в районах, городах, сельсоветах (группах сел) и в селах. Статус самоуправления района до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов. В Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают.

Таким образом, к органам местного в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации. Государственная власть в РФ поделена между федерацией и субъектами федерации: республики, края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной.

Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей. Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения.

Но сегодня в России речь идет лишь о децентрализации власти, о самостоятельности местных органов и о более тесных связях власти и населения. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве основополагающего принципа осуществления власти в обществе и государстве.
Этот принцип, действуя наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления демократического правового государства.

Государственная власть

1. создает правовые рамки для деятельности всех субъектов отношений, в том числе местных сообществ, органов местного самоуправления принимая законы и иные правовые акты. а) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления; б) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской
Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

вопрос №71.

ОСНОВНЫЕ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В САМОМ ОБЩЕМ ВИДЕ МОЖНО ВЫДЕЛИТЬ чЕТЫРЕ ОСНОВНЫХ ПОДХОДА К МЕСТНОМУ
САМОУПРАВЛЕНИЮ:

1. Локалистский подход, базирующийся на плюралистической традиции и являющийся в настоящее время в значительной степени новой "официальной" идеологией представителей местного самоуправления.

2. Концепция общественного выбора, которая в применении к местному самоуправлению характерна для широкого спектра "новых правых" -
"разнородной группы интеллектуалов: от либертарианских философов до защитников реакционных ценностей".

3. Подход с точки зрения дуалистического государства, получивший широкое распространение в академических кругах в 80-е годы благодаря объединению широкого спектра теоретических подходов, в особенности сочетающих элементы компаративистского и плюралистического анализа.

4. Подход с позиций школы социальных отношений, имеющий неомарксистские корни и, соответственно, в наибольшей степени популярный в социалистических кругах.

В основе локалистской концепции местного самоуправления лежат идеи либеральной демократии, в соответствии с которыми местные органы власти выступают как важный институт политической демократии, являясь своего рода местными ответвлениями демократического государства. Начиная с Джона
Стюарта Милла и Алексиса де Токвилля либеральные теоретики рассматривали местное самоуправление как наилучший инструмент для политического образования и воспитания граждан, включающий в себя в качестве компонентов участие, дискуссию и просвещение.

В самом общем виде суть взглядов сторонников данной концепции сводится к следующим аргументам:

1. Важность существования сильного и разветвленного местного самоуправления определяется необходимостью разделения власти в государстве и вовлечения большего числа людей, проживающих в различных регионах, в процесс принятия решений. Диффузия власти является фундаментальной ценностью, и местные власти как выборные органы могут представлять собой дисперсию легитимной политической власти в демократическом обществе,

2. Сила демократии в разнообразии получаемого властями ответа со стороны граждан, потребности жителей в различных местностях различаются, и местное самоуправление позволяет удовлетворить их. Местные органы власти могут учиться друг у друга различным способам обеспечения этих потребностей, экспериментируя и используя опыт других. Учитывая тот вызов, который бросает время органам управления на всех уровнях, те сложные проблемы, которые возникают перед ними, такая способность к инновациям и обучению жизненно необходима.

3. Местное самоуправление носит локальный характер. Это позволяет обеспечить доступность и быстроту реагирования со стороны членов советов и чиновников, поскольку они "живут в непосредственной близости к тем решениям, которые они принимают, к тем людям, на жизнь которых они влияют, к тем сферам, чью внешнюю среду они формируют". Меньший размер органов местного самоуправления делает их более гибко реагирующими на возникшие проблемы. Более открытый характер их деятельности позволяет оказывать на них необходимое давление тогда, когда очевидным становится их недостаточная готовность удовлетворять потребности местных жителей. В целом гражданам значительно легче оказывать влияние на деятельность местных, а не центральных органов власти.

4. Местные органы власти имеют большие возможности завоевать доверие общественности. Они могут лучше удовлетворять потребности и получать поддержку в обеспечении деятельности определенных служб, поскольку они предоставляют выбор. Они облегчают возможность разумного сочетания местных ресурсов с местными потребностями. "Местные органы власти делают процесс управления менее отдаленным и более управляемым, более понятным, предоставляя возможность ясного и сбалансированного выбора степени, до которой люди хотят развивать общинные ценности".

В целом, как мы видим, локалистская концепция местного самоуправления базируется на плюралистическом подходе к пониманию государства и политики, в основе которого лежит тезис о существовании разнообразия социальной, институциональной и идеологической практики и самоценности этого разнообразия. При этом прослеживается определенная враждебность по отношению к централизованному государству и, соответственно, идеализация выборных органов местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление считается одним из краеугольных камней демократии, постольку оно изначально рассматривается как нечто сугубо положительное. Вопрос о необходимости соответствующей адаптации местных органов власти к общенациональным условиям, их адекватной реакции на изменяющуюся внешнюю среду даже не возникает.

При всей существующей в данной концепции тенденции к определенной идеализации местного самоуправления для многих локалистов не свойственен упрощенческий подход к оценке процесса влияния на местные органы власти со стороны общественности. Они признают, что возможности влияния не одинаковы для всех жителей: "местные органы власти в определенной степени являются открытой организацией... Однако местные власти не в равной степени открыты для всей общественности, и не все предъявленные к ним требования имеют равный вес". Они рассматривают эту ситуацию как неизбежную и законную в том случае, когда выбор делается сознательно и открыто выборными представителями. Этот аргумент вполне соответствует точке зрения большинства плюралистов, которые таким же образом признают правомерность реального неравенства влияния различных групп в том случае, если оно отражает различную степень интенсивности, с которой высказываются те или иные предпочтения, и если сохраняется потенциальная возможность для мобилизации новых интересов и обеспечивается их доступность.

Оценивая существующую политическую практику, сторонники локалистской концепции считают, что успешное функционирование системы местного самоуправления на современном этапе во многом зависит от наличия следующих факторов:

- зафиксированного законодательного распределения ролей между центральными и местными органами управления;

- местного подоходного налога;

- пропорционального представительства в выборных органах;

- сильно выраженной тенденции к унитарным органам власти.

При этом подчеркивается, что любые структурные и институциональные реформы не принесут желаемого результата, если они не будут подкреплены соответствующими изменениями стиле управления. Современный менеджмент в сфере местного управления базируется на приверженности к открытости, постоянному стремлению учиться и инновациях. Ключевая задача - обеспечить открытость и отзывчивость местных органов власти на потребности и желания жителей.

Противники локалистской концепции обычно концентрируют свое внимание на следующих моментах:

1. При всей важности демократии на местном уровне вряд ли целесообразно абсолютизировать ее самоценность. Кроме того, вызывает сомнения практический смысл жесткого противопоставления интересов центра и местных органов власти. Трудно представить себе ситуацию, когда центральное правительство какого-либо стабильного демократического государства позволит местным органам постоянно и вызывающе действовать вопреки его (центра) пожеланиям.

2. Возникает закономерный вопрос, насколько соответствует реальности вера локалистов в справедливость функционирования механизма местной политики, насколько выборные органы власти адекватно отражают желания жителей. В связи с этим локалистов нередко обвиняют в том, что они видят местное самоуправление в слишком розовом свете.

3. Локалисты порой склонны преувеличивать легкость проведения реформ в системе местного управления. Главный акцент делается на сознательный выбор самих местных властей. Возникает определенное сомнение, насколько реалистично надеяться на то, что организационные структуры местных профессионалов, бюрократии и политических партий, имеющих большинство в выборных органах, существование которых признается самими локалистами, исключительно из сознательности уступят принадлежащую им власть, что члены советов и чиновники отойдут от существующей практики неравенства, материальных интересов и использования своего влияния.

Вторая концепция местного самоуправления, виднейшими теоретиками которой являются Дж. Букенен, Дж.Таллок и Н.Нисканен, базируется на теории общественного выбора. Для сторонников этой концепции оптимальным механизмом распределения товаров и услуг и принятия соответствующих решений является рынок. По сравнению с ним и государственная бюрократия и представительная демократия значительно проигрывают. Так, расходы государственного сектора по своей природе склонны к излишнему росту. Государственной бюрократии присуще неодолимое стремление к избыточности используемых ресурсов. По мнению некоторых, такая избыточность может вдвойне превышать необходимый оптимум, используемый частным сектором в условиях рынка. Отсюда - тенденция государственного сектора к дефициту бюджета, в результате которого стоимость государственных затрат тяжким бременем ложится на налогоплательщиков, а нередко и на будущие поколения граждан.

С другой стороны, сторонники концепции общественного выбора убеждены, что структура политических рынков и условия участия граждан в процессе принятия решений носит крайне жесткий характер в современных демократиях.
Вот почему они нередко высказывают недоумение по поводу того, что либеральные демократии столь мало склонны к экспериментированию с альтернативными способами организации.

Для того чтобы преодолеть неэффективность местного самоуправления сторонники данной концепции предлагают две основные реформы институционного характера.

Первая - это внешнее контрактирование, предписываемое местным органам самоуправления из центра. Его притягательность заключается, по их мнению, в том, что открытая состязательность с частным сектором заставляет местную бюрократию в большей степени раскрыть истинную информацию о стоимости обеспечиваемых ими услуг и делает возможным сравнение эффективности затрат.
Как считают сторонники концепции общественного выбора, ориентация частных фирм на прибыль и более узкая направленность их деятельности делает их более гибкими и эффективными организациями. Внешнее контрактирование также бросает вызов монопольным позициям государственного сектора и, как следствие, оказывает давление на профсоюзы и профессионалов.

Вторая реформа - фрагментация существующей бюрократии. На смену крупным, неэффективным организациям системы местного самоуправления должно прийти большее число мелких органов, позволяющих удовлетворить разнообразные потребности различных групп населения. Это позволит разрушить монополию на контроль, приведет к возрастанию конкуренции внутри местной бюрократии, что, в конечном счете, послужит усилению общественного контроля и общественного выбора.

Поскольку один из основных тезисов сторонников концепции общественного выбора является тезис о стремлении государственного сектора к избыточности ресурсов, они, как правило, поддерживают идею о необходимости сокращения расходов и численности местных органов самоуправления.

В целом можно сказать, что данная концепция местного самоуправления является во многом производной от административных моделей, поскольку в ней главным считается необходимость эффективности деятельности местных органов власти, основной задачей которых является предоставление определенного набора услуг жителям данной местности. Сама необходимость существования управления на местном уровне обосновывается, главным образом, лишь тем, что многие услуги могут быть гораздо эффективнее предоставлены местными властями, а не центральным правительством. Таким образом, легитимность местных органов власти в данном случае производна от относительной административной эффективности. Этот подход к местному самоуправлению весьма точно был выражен одним из его открытых сторонников бывшим государственным секретарем по проблемам окружающей среды правительства
Великобритании Николасом Ридли: "Что хотят люди в целом от местных органов управления, так это то, чтобы они обеспечивали предоставление хороших услуг как можно с большей эффективностью".

Уже здесь изначально заложено определенное противоречие, а именно: насколько эти услуги базируются на действительных потребностях местных общин? Во-первых, особенно в унитарных государствах, местные органы власти, прежде всего, обеспечивают предоставление тех услуг, которые считает нужным центральное правительство, во-вторых, когда решения по этому вопросу принимаются на местном уровне, то перед властями возникает проблема поиска наиболее эффективного баланса между предоставляемыми услугами и местными налогами. Эти две стороны в процессе функционирования местных органов власти предъявляют различные требования к ним, однако осуществляются через один и тот же административный аппарат.

В целом сторонникам теории общественного выбора в местном самоуправлении приходится противостоять достаточно жесткой критике как со стороны ученых, так и политиков. Суть этой критики сводится к следующему:

1. Точка зрения о существовании тенденции среди местных властей к избыточности ресурсов не принимает во внимание тот факт, что в основе государственного обеспечения лежит стремление удовлетворить критерий потребности в той же мере, как и способность платить, и что в любом случае государственные программы исторически должны быть дополнены рынком не столько в связи с избыточностью обеспечения по сравнению с потребностью, сколько в результате их неадекватности.

2. Вряд ли можно согласиться с присущей сторонникам концепции общественного выбора идеализацией рынка как такового. Рынок имеет свои внутренние, присущие ему, ограничения. В ряде случаев он может породить неуверенность и нестабильность как среди производителей услуг, так и их потребителей. Более того, как показал, в частности, опыт Великобритании, где консервативное правительство проявило наибольшую приверженность данной концепции и готовность проводить в соответствии с ней крупные реформы, рыночные механизмы в сфере местного управления срабатывают только тогда, когда может быть осуществлена кооперация между государственным и частным сектором.

3. Вызывает определенное сомнение и тезис о том, что бюрократия всегда стремится к максимизации бюджета. Скорее для нее характерно стремление к максимизации персонала. Некоторые исследователи встают на защиту бюрократии, оспаривая утверждение о том, что ее представители всегда руководствуются лишь собственными интересами и стремятся обслужить, прежде всего, самих себя. Так, Р.Гудин утверждает, что бюрократия ориентирована на выполнение своей миссии, и в основе ее действий лежит чувство удовлетворения своей политикой и стремление служить людям.

Те же, кто разделяет мнение о том, что бюрократия всегда стремится действовать только в своих интересах, нередко считают, что для сторонников концепции общественного выбора характерно упрощенческое понимание степени, до которой высшие чиновники в состоянии управлять своими департаментами и недооценка степени столкновения интересов и конфликтов внутри самой бюрократии. В целом следует признать, что сторонники данной теории склонны к недооценке всей сложности системы организационных и политических взаимоотношений. Это сказывается и на том, что они как бы забывают о том, что в случае фрагментации бюрократической системы на местном уровне значительно усложняются проблемы координации и дублирования.

Третья концепция местного самоуправления, базирующаяся на теории дуалистического государства, рассматривает местные органы власти, прежде всего, как местное ответвление административного аппарата государства.

В центре этой концепции - во-первых, отношения между государством
(национальным и местным) и его внешней средой и, во-вторых, специфическое разделение политических функций между общенациональными и местными органами власти.

Как и первая концепция, она отвергает саму идею местного самоуправления, отделенную от общенационального. В соответствии с этой концепцией, носящей ярко выраженный детерминистский характер, местные органы власти не отражают, да и не могут отражать местные потребности, а тесно связаны с высшими эшелонами управления.

В контексте данной теории местная "автономия" столь же далекое от реальной действительности понятие и столь же "легитимное" явление, как и автономия общенационального правительства от господствующих в обществе классов. "Автономия" в этой концепции больше относится к отношениям между государством и господствующими социальными классами, чем к отношению между местными общинами и государством.

Концепция дуалистического государства, нашедшая свое наиболее полное выражение в работах П.Саундерса и А.Косона, изначально базировалась на различении двух важнейших функций государства: социального инвестирования и социального потребления.

Политика социального инвестирования имеет своей целью сохранение производства товаров и услуг в экономике путем поддержки доходности частных фирм. Она включает обеспечение государством базовых материалов и услуг, таких как сталь, уголь, газ, электричество, которые необходимы для частных производителей, обеспечение физической инфраструктуры, такой как автомагистрали, железные дороги и порты, которые обслуживают частный сектор, и прямую финансовую поддержку в форме займов, справедливости акционирования, субсидий и налоговых льгот.

В противоположность этому политика социального потребления, в первую очередь имеет своей целью обеспечение потребительских нужд различных групп населения, которые по различным причинам не могут удовлетворить свои потребности через рынок. Эта категория услуг включает поддержку с помощью прямых выплат, таких как пенсии, социальные пособия и выплаты семьям, а также обеспечение в определенной степени образованием, медицинским обслуживанием и жильем.

Процесс социального инвестирования носит относительно закрытый корпоративный характер: на практике он в значительной степени оказался вне сферы влияния традиционных институтов представительной демократии - ключевые решения принимаются государственными чиновниками при тесном консультировании с избранной группой производителей, профессиональных ассоциаций и профсоюзов. Этим группам предоставлен прямой и привилегированный доступ к государству, поскольку их сотрудничество существенно для эффективного проведения политики социального инвестирования.

Процесс социального потребления, с другой стороны, охватывает значительно большую сферу конкуренции и различия интересов. И здесь влияние выборов, групп давления, осуществляющих лоббирование, общественное мнение по-прежнему остается реальным и эффективным. В этом случае доступ к государству носит более открытый и демократичный характер.

В большинстве случаев государство предпочитает осуществлять социальное инвестирование на уровне центрального правительства, социальное потребление
- на уровне местных органов власти. Отсюда можно сделать вывод о том, что политический процесс на местном уровне имеет свою специфику: приоритетное направление деятельности органов местного управления - проблема благосостояния, или социальное потребление. Соответственно сам политический процесс носит более открытый характер и базируется не столько на классовых различиях, сколько на достаточно подвижных объединениях потребительских групп, а господствующей идеологией является идеология социальных потребностей. Таким образом, легитимность местного самоуправления в данном варианте производна от местных политических структур, обеспечивающих базовые потребности жителей путем предоставления соответствующих услуг.

Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, которые налагаются на нее центром:

"Во-первых, функции социального потребления всегда вторичны по отношению к функциям социального инвестирования, поскольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демократическая подотчетность местному населению обязательно ограничивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, идеология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".

Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:

1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориентировано ли то или иное вмешательство государства на производство или на потребление. Например, образование может рассматриваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.

2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознательно, если люди, принимающие решения, привержены этому политическому стилю.

3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практически не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков социал-демократической ориентации и в значительной степени отражает основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.

С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планирования, а это может быть реально достигнуто только через расширение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспределительная направленность социальной политики диктует необходимость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и компенсации региональных различий из центра.

В основе четвертой концепции местного самоуправления, базирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. Наиболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.

Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависимости от местности, неся в то же время ответственность за политику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но ограничено в своих действиях необходимостью выступать в роли местного исполнителя решений, принимаемых центральным правительством. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти могут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожиданиям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерпретирующая" и
"представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает неравномерность социального и экономического развития капиталистического общества. Местные органы власти приобретают свойственные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного самоуправления должна соответствовать изменениям в местной социальной базе. По мере возрастания скорости социально- экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возникнуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.

Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.

Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные реформы, послужившие основой для государства всеобщего благоденствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами некапиталистических групп, проводились по инициативе и под руководством центральных правительств.

Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по превращению идей в реальность относятся с определенной небрежностью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые стороны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики местного самоуправления и местного политического процесса.

Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуправления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в равной мере открыт для всех.

Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сторонников теории общественного выбора, которые подчеркивают исключение из процесса влияния на местные органы власти неорганизованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фиксированными доходами. Но даже они признают возможность мобилизации и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначительны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятельности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно реагировать на изменения в социально-экономическом состоянии местной общины.

Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными органами власти, это давление со стороны центрального правительства, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалистического государства и социальных отношений утверждают, что местное самоуправление находится под постоянной угрозой подавления со стороны центрального правительства.

Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное централизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения заключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды потребителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов.

ВОПРОС №72.

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.

НЕСМОТРя НА ОБЩУЮ ПРИВЕРЖЕННОСТЬ ПРИНЦИПАМ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ ИХ
ИНТЕРПРЕТАЦИя И РЕАЛИЗАЦИя В СИСТЕМАХ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя КОНКРЕТНЫХ
РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИчЕСКИХ ГОСУДАРСТВ РАЗЛИчНЫ. УСЛОВНО МОЖНО РАЗДЕЛИТЬ
СУЩЕСТВУЮЩИЕ В НИХ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИя НА ТРИ ОСНОВНЫЕ ГРУППЫ.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне.
Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл
- местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления.

Рекомендуем скачать другие рефераты по теме: недвижимость реферат, общение реферат.





Предыдущая страница реферата | 33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43 | Следующая страница реферата